Search

Vijf essays met wegen naar een nieuw denkkader voor rechtsvorming. De verschillende wegen blijken elkaar op meerdere wijzen te kruisen. Maatschappelijke rechtsvorming kan bereikt worden via nieuwe knooppunten als individualisering, horizontalisering, responsiviteit, transparantie, accountability, klantgerichtheid, participatie, interactie, communicatie en rechtsoverdracht. Daarbij is de uitdaging klassieke wegwijzers als rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, rechtsbescherming, onpartijdigheid, rechtseenheid, en proportionaliteit in ere te houden. Rechtsvorming en rechtswetenschap kunnen zo hun bijdrage leveren aan een maatschappelijk recht ten behoeve van de vrijheid en de autonomie van de burgers

Afwikkeling van massaschade is in het belastingrecht een regelmatig voorkomende situatie. De wetgever heeft hiervoor in de AWR een regeling getroffen. Hierdoor kan net zoals in de civiele situatie ontwrichting van de rechterlijke macht worden voorkomen. Verder wordt ingegaan op de grote discretionaire bevoegdheid van de Staatssecretaris van Financien, alsmede de opt-out mogelijkheden van de belastingplichtigen. Overigens hanteren belastingdienst en rechterlijke macht ook andere middelen om snel een uitspraak in een proefprocedure te krijgen, welke als leidraad voor de 'liggende' gevallen kan dienen.

In deze bijdrage wordt onderzocht op welke manier beleidsregels meer responsief kunnen worden vastgesteld ¿ dit natuurlijk binnen het kader van de democratisch gelegitimeerde wet. Beleidsregels zijn onmisbaar om rechts-gelijkheid en rechtszekerheid te realiseren bij de uitvoering van de wet. Bij het afstemmen van het recht op de belangen en behoeften van de burgers dienen de burgers of hun vertegenwoordigers een wezenlijke rol te spelen. Democratisch recht wordt immers gemaakt door dezelfde mensen als voor wie het geldt. Participatie van de burgers in de vorming van beleidsregels draagt daarom bij aan de responsiviteit van het recht. Bovendien kan zo ook de effectiviteit van het beleid, de naleving door de burgers, worden vergroot. Dat is verder toegelicht aan de hand van de beleidsvorming in het belastingrecht. Daar bleek dat brancheorganisaties en belangengroepen regelmatig invloed hebben op de vorming van beleidsregels. Dit geschiedt op incidentele en structurele basis. Het verdient aanbeveling deze participatie wat meer te formaliseren in procedures en criteria. Hetzelfde geldt voor de publicatie van concept-beleidsbesluiten op de website van de Belastingdienst. Deze voorstellen komen de transparantie en de controle op de onpartijdigheid van het besluitvormingsproces ten goede. Op deze manier wordt onder meer duidelijk wanneer er ruimte voor participatie is en kunnen meer belanghebbenden concept-beleidsbesluiten van commentaar voorzien. Er zou in dit kader eens geëxperimenteerd moeten worden met de openbare voorbereidingsprocedure. Daarnaast is ook de participatie vooraf van belang, bijvoorbeeld voor de probleemdefinitie (agenda setting) die uiteraard van grote invloed is op de vorming van beleid. Tot slot is kort aandacht besteed aan rapportage aan belanghebbenden en onafhankelijk toezicht op de beleidsregelvorming. Publieke verantwoording afleggen hoort immers bij recht dat responsief wil zijn ten opzichte van de gehele maatschappij en niet enkel ten opzichte van deelbelangen. Zo worden zowel de procedurele legitimiteit als de materiële legitimiteit van de beleidsregelvorming gediend. Participatie en interactie leiden niet alleen tot een betere wijze van totstandkoming van beleidsregels, maar ook tot kwalitatief betere beleidsregels. Uiteraard is het doel van participatie van belanghebbende burgers te komen tot responsievere besluiten en niet tot (nog) meer besluiten. Een dergelijke participatie kan voor de Belastingdienst overigens ook winst opleveren in de vorm van een grotere compliance en dus een betere uitvoerbaarheid van de belastingwet.

Niet de trias politica staat daarom centraal, maar kansen voor nieuwe en productieve inzichten over rechtsvorming. In het Trias-model van de rechtsstaat is immers de rechtsstaat een soort wolk van normen en heel abstracte instituties (de wetgever, de rechter en het bestuur) die boven mensen hangt. Daarbij verdwijnt uit het oog dat de rechtsstaat ook ¿ en vooral ¿ een middel is om mensen zo goed mogelijk te laten samenleven. Vanuit dat laatste perspectief is belangrijk wat zij ¿ de klanten ¿ willen en hoe die instituties door diezelfde gewone mensen worden gemaakt, gebruikt en onderhouden. Een nieuw denkraam moet daarom worden gevonden door de mensen (als klant, als burger, als rechtsvormer?) centraal te stellen, door de rechtsvorming meer vanuit de maatschappij te benaderen en door van de overheid te verlangen dat zij zich steeds responsief opstelt. Statelijke rechtsvorming moet meer en meer plaatsmaken voor maatschappelijke rechtsvorming, zo is de centrale stelling in deze bundel, en de vraag is dan hoe dat in zijn werk gaat, wat voor perspectiefwisseling er eigenlijk voor nodig is en wat dit voor de rechtswetenschap betekent.

Het analytische onderscheid tussen de normatieve en de imperatieve hoedanigheid van het recht brengt twee verschillende maar noodzakelijke dimensies van het recht naar voren. In een conceptie van recht waarin recht gericht is op het verwezenlijken van rechtswaarden, vormen rechtsbeginselen de normatieve kern van het recht. De normatieve dimensie heeft echter de imperatieve dimensie nodig om in rechte hanteerbaar te worden. Zonder de imperatieve dimensie wordt de normatieve dimensie geen positief recht. Rechtsvorming betekent daarom idealiter het imperatief tastbaar maken van de normatieve nucleus doordat rechtsbeginselen geconcretiseerd en afgewogen worden tot rechtsregels die zelf weer de basis zijn voor specifieke rechtsoordelen. Rechtsvorming - door wetgever en rechter - bevindt zich dan steeds in het spanningsveld van de normatieve en de imperatieve dimensies van het recht. Aan de hand van twee positiefrechtelijke leerstukken - toetsing van wetgeving en navordering - is getoond welke rol beide dimensies spelen in het samenspel én de spanning tussen wetgever en rechter. Daarbij beperken institutionele randvoorwaarden de speelruimte van de rechter. De rechter bemiddelt tussen bevel en norm.