Search

Den 1 januari 2015 bytte Landstinget i Östergötlands län namn till Region Östergötland. Detta var emellertid mer än ett namnbyte och innebar också att organisatoriska ramar och ansvarsområden förändrades. Jämfört med vad Landstinget i Östergötland hade för arbetsområden har Region Östergötland ett utökat ansvar omfattande regionala utvecklingsfrågor och tillväxtfrågor. Den här rapporten diskuterar de nya organisatoriska ramarna för regionalt utvecklingsarbete som uppstod i samband med bildandet av Region Östergötland. Det övergripande syftet som leder diskussionen i rapporten är att fördjupa förståelsen för hur arbetsformer för regional utveckling utvecklas och organiseras, med fokus på relationerna mellan regionkommuner och primärkommuner. För att ge en bild av det övergripande sammanhanget för regionbildningen i Östergötland beskrivs de strukturella villkoren för regionalt utvecklingsarbete där ”regionaliseringsvågen” driven av EU är ett centralt element. Regionalt utvecklingsarbete formas genom EUs och nationella riktlinjer samt genom samordning i det politiska flernivåsystemet såväl som över samhällssektorerna. Enligt Region Östergötland omfattar de regionala utvecklingsfrågorna näringsliv, kompetensförsörjning, samhällsplanering, kultur och natur, internationell samverkan och olika typer av stöd och finansiering. Rapporten redogör för empiriska studier av processen genom vilken Region Östergötland bildades och hur regionen samverkar. Ett sammanhållande tema vad gäller de empiriska studierna är relationen mellan regionkommunen (dvs. Region Östergötland) och primärkommunerna (dvs. 13 kommuner i Östergötland). Huvudsakliga källor för dessa studier är intervjuer med politiker och tjänstemän med olika positioner och roller, främst inom regionala och kommunala sammanhang. Genom dessa intervjuer med sammantaget drygt 50 respondenter har vi kunnat fråga om förväntningar och föreställningar såväl som händelseförlopp och praktiker. Studien är genomförd enligt en interaktiv arbetsmodell genom vilka forskarna har diskuterat forskningsdesign och preliminära resultat med uppdragsgivarna och andra avnämare. Det ska samtidigt betonas att denna rapport presenterar forskarnas resultat och att författarna är ansvariga för innehållet. Den samverkan mellan Region Östergötland och kommunerna i Östergötland som vi studerat genom de empiriska studierna har många gemensamma element med vad som i forskningslitteraturen har benämnts ”samverkande governance”. Detta begrepp sammanfogar aspekter på styrning (governance) och samarbete och visar dess komplexa innehåll. Om vi tänker att samverkan mellan regioner och kommuner för regionalt utvecklingsarbete är ett exempel på ”samverkande governance” kan vi förstå att denna samverkan ställer avancerade krav på att många olika element och förhållanden ska samspela på ett gynnsamt sätt. I analysen fokuseras ett urval av alla de förhållanden som berörs i modellen. Detta urval omfattar förhållandena; ömsesidigt beroende, ömsesidig förståelse, motivation och engagemang samt att ”få de rätta personerna till bordet”. Ur denna diskussion om olika förhållanden och förutsättningar för ändamålsenlig organisering för samverkan mellan regionkommuner och primärkommuner lyfter den sammanfattande analysen fram tre komponenter; tydlighet, ömsesidig förståelse och tålamod. Den tredje komponenten om tålamod handlar om tid. Region Östergötland är en ung organisation. En vaksamhet riktad mot att förutsättningarna för framtida insatser grundas i gjorda erfarenheter ger en förståelse för att avgörande kvaliteter för ”samverkande governance” utvecklas i ett stigberoende. Det betyder att effekter av enskilda samverkansinitiativ inte är begränsade till dess specificerade syften och projektperioder utan att de också formar förutsättningar att mobiliseras och koordinera samverkan inför framtida initiativ och framtida organisering för regional samordning. På så sätt är goda exempel av samverkan en resurs för att ytterligare förstärka ändamålsenligheten i framtida samverkan.

Föreliggande studie tar sin utgångspunkt i de skillnader i ohälsa mellan tvillingstäderna Linköping och Norrköping som tidigare dokumenterats i en rapport som publicerades i CKS skriftserie år 2012. Skillnaderna är stora till Norrköpings nackdel, visade den rapporten. Överdödligheten i Norrköping är påtaglig, inte minst när det gäller hjärt-kärlsjukdomar, den diagnosgrupp som fortfarande orsakar flest dödsfall i Sverige. Sjukdomstypen står därför i centrum för denna studie, som är en studie som bygger på kvalitativa intervjuer huvudsakligen med distriktsläkare på ett antal utvalda vårdcentraler. Boendesegregeringen har ökat i bägge städerna under de senaste trettio åren, vilket sannolikt förstärker ojämlikheten i ohälsa mellan olika ocioekonomiska områden. Att ökade klyftor leder till större ohälsoskillnader är väldokumenterat när det gäller olika städer och kommuner. Hur ohälsan ser ut på stadsdelsnivå har emellertid inte undersökts. Olikheterna på stadsdelsnivå när det gäller den dominerande dödsorsaken, hjärtsjukdomar och hjärtdödlighet, blev därför intressant att undersöka. Här samverkar socioekonomiska förhållanden knutna till befolkningen med den fysiska miljön i respektive stadsdel, men också med den vård som erbjuds genom vårdcentralerna. Eftersom hjärtdödligheten enstaka år är begränsad i små geografiska områden och skillnader kan hänföras till slumpen valde forskargruppen att undersöka hjärtsjukligheten i stället, med statistiskt underlag från vårddatalagret, en särskild databas som landstinget i Östergötland byggt upp (det s.k. vårddatalagret) och som är ett etablerat statistiskt underlag. Skillnaderna mellan vårdcentralsområdena visade sig vara uppseendeväckande stora. I Norrköping dock inte i överensstämmelse med att socio-ekonomiskt mera utsatta och fattigare områden skulle ha ett högre antal diagnoser inom hjärt-kärlområdet. Den förhållandevis välbärgade förorten Åby exempelvis, sticker ut med ovanligt många sjukdomsdiagnoser när det gäller hjärtkärlsjukdomar och högt blodtryck. Vad kunde vara orsaken? Berodde det på vårdcentralens organisation och arbetssätt, skillnader i diagnossättning eller kunde det finnas andra förklaringar? Utifrån dessa frågor knöts undersökningens fokus till vad som händer på vårdcentralerna och i mötet mellan läkare och patient. Urvalet av vårdcentraler har delvis skett eftersom detta är vårdcentraler som förklarat sig intresserade av ett samarbete med forskargruppen Twincities Research Group. Men de representerar också tydligt socio-ekonomiskt olika miljöer. Syftet med studien är att för åren 2005-2009 undersöka hur arbetsvillkoren på ett antal vårdcentraler påverkar vården och diagnossättningen när det gäller hjärt-kärlrelaterade sjukdomar. Undersökningen baseras på fjorton kvalitativa intervjuer, i huvudsak med distriktsläkare som arbetar på de berörda vårdcentralerna. De centrala frågorna som ligger till grund för intervjuerna är: Hur uppfattas arbetsvillkoren av informanterna ute på de olika vårdcentralerna? Vilken betydelse bedöms arbetsförhållandena ha för vården och mera specifikt diagnosernas tillförlitlighet? Hur säker anser informanterna att diagnossättningen är avseende sjukdomsförekomst när det gäller hjärt-kärlsjukdomar? Det framgår av intervjuerna att läkarförsörjningen och kontinuiteten när det gäller läkare på vårdcentralerna är centralt för vårdkvalitén. Förekomsten av hyrläkare leder till ökad belastning för den ordinarie personalen och med sämre kvalitét på vården som följd. Ledningsfunktionens betydelse, liksom graden av inflytande för den egna vårdcentralen är andra företeelser som lyfts fram i intervjuerna. Ersättningssystemen påverkar, men inte enligt uttalade intentioner. Det förekommer såväl över- som underrapportering när det gäller diagnoser, delvis som en följd av stress, men också som en följd av ersättningssystemens utformning, vilket gör sjukdomsstatistiken otillförlitlig ur forskningssynpunkt, hävdas det av flera informanter. Det numera lagstadgade kravet på bättre tillgänglighet för nybesök har inneburit att uppföljningen av multisjuka och kroniska patienter har fått stå tillbaka. Uppföljningen av patienter med hjärtkärldiagnos eller förstadier till hjärtkärlsjukdomar har därmed ofta fått längre väntetider än tidigare, påpekas det också i flera intervjuer. En underliggande frågeställning i föreliggande studie var att ge svar på frågan: Varför följer inte den diagnostiserade hjärtsjukligheten i vårdcentralsområdena socioekonomiska gradienter? Enligt informanterna, som intervjuats för den här artikeln, beror detta delvis på att arbetsvillkor och vårdtyngd är olika mellan vårdcentralerna. Det framkommer tydligt av intervjuerna att läkarnas och annan vårdpersonals arbetsvillkor upplevs ha betydelse för kvalitén på vården. Av de här representerade åtta stadsdelarna, är hjärt-kärldiagnoserna allra flest i det område, Skäggetorp i Linköping, som har en befolkning med svårast socio-ekonomiska omständigheter. Som god tvåa kommer emellertid Åby vårdcentral i Norrköping, där befolkningen generellt har det betydligt bättre. Det som också framgår tydligt av intervjuerna är att statistiken över diagnostiserade hjärtkärlsjukdomar inte anses vara ett tillförlitligt mått på förekomsten av hjärtkärlsjukdomar. Det förekommer såväl över- som underrapportering. Hjärt-kärldiagnoserna är något fler i Linköpings olika stadsdelar än i deras motsvarigheter i Norrköping. En möjlig förklaring till att diagnoserna är fler i Linköping, kan vara att det funnits och finns en bättre läkarförsörjning sammantaget. Därmed upptäcks fler hjärtsjukdomar och dessa blir bättre dokumenterade. Även den specifika diagnosen hjärtinfarkt utgör en större andel i Linköping än i grannstaden. Det kan alltså vara så att det finns fler dokumenterade hjärtinfarkter i Linköpings olika stadsdelar, samtidigt som betydligt fler hjärtinfarktpatienter dör i Norrköping utan att dessa tidigare dokumenterats! Den här studien har också tydligt visat att arbetsförhållandena på vårdcentralerna är viktiga för vårdens kvalitét. Besvärliga arbetsvillkor på vårdcentralen – bristande läkarbemanning på fasta tjänster, osäker och otydlig arbetsledning, vårdens styrning – kan ge betydande försämringar i vården, inte minst för kroniskt sjuka. Detta är fallet oavsett socio-ekonomisk status på området där vårdcentralen är belägen. Konsekvensen kan bli att hjärt-kärlsjukdomar inte följs upp systematiskt och i tid. Därmed riskerar människor att dö i förtid i dessa åtgärdbara sjukdomar.

Denna skrift är en delrapport inom ett forskningsprojekt som har titeln ”Små kommuner och stora företag – betydelsen av kommunala strategier för regional ekonomisk hållbarhet”. Inom projektet genomförs fallstudier i Sverige, Norge och England. Här presenteras ett av dessa fall, nämligen Mjölby kommun i Östergötlands län. Det empiriska underlaget för rapporten består av olika dokument framställda genom kommunen, artiklar från media, statistiska källor samt 18 intervjuer med politiker, tjänstemän och representanter för företagen i Mjölby. Följande forskningsfråga har formulerats: Hur sker interaktion och samarbeten mellan kommunen och företag för resursutveckling som bidrar till lokal ekonomisk hållbarhet? Mjölby kommun tillhör Östergötlands län och har knappt 26 500 invånare år 2014. Sett till den storleksmässiga positionen bland alla Sveriges 290 kommuner är Mjölby nummer 94 med ett befolkningsantal under medel (som är drygt 33 000 år 2013) och över medianen (som är drygt 15 000 år 2013). Från 1970 till 2014 har befolkningen i Mjölby ökat med 1 855 personer. Befolkningsutvecklingen har varit ojämn över perioden och framförallt 1990-talets senare hälft innebar påtaglig befolkningsminskning. De negativa befolkningstalen innebar en period med sämre framtidstro. Sedan 2006 har tillväxten varit sammanhängande och stabil och det är något som bidragit till stärkt självbild. Antalet sysselsatta i Mjölby (förvärvsarbetande dagbefolkning) var år 2013 knappt 12 000 personer. Nettoförändringen under mätperioden 1990 till 2013 vad gäller förvärvsarbetande dagbefolkning i kommunen motsvarar en ökning med 271 sysselsatta (2 procent). I Mjölby finns det tre stora privata arbetsgivare och samtliga dessa är familjeägda företag. Toyota är den största med omkring 1 850 anställda. Här sker produktion av lagertruckar. Väderstad-Verken är Mjölbys andra största privata arbetsgivare med säte i Väderstad. Här sker tillverkning av jordbruksmaskiner. Den tredje största privata arbetsgivaren i Mjölby efter Toyota och Väderstad-Verken är Runsvengruppen. Familjeföretaget Runsvengruppen har idag omkring 1 800 anställda. De som är anställda i bolagets detaljhandelsverksamhet – Runsvengruppen Aktiebolag – finns vid varuhusen ÖoB och är därmed utspridda över hela landet. Partihandelsverksamheten inom koncernen har ökat till 230 sysselsatta år 2013 och enligt de uppgifter vi har haft tillgång till, är denna sysselsättning koncentrerad till kontoret i Skänninge som är en tätort i Mjölby kommun. Diskussionen i denna rapport om samverkan och interaktion mellan kommun och stora företag är strukturerad efter tre teman; nätverk, ortsutveckling och utbildning. Med nätverk åsyftas kontakter och relationer som formellt eller informellt hanterar samarbeten mellan kommun och företag. Vårt andra tema; ortsutveckling innefattar mobilisering av resurser för fysisk infrastruktur, transport och kommunikation, bostäder, mark och lokaler, samt för utveckling av anläggningar och service för fritid och nöjen. Hit hör även mer mjuka frågor om attraktivitet. Slutligen har vi valt att fokusera på utbildning. Inom utbildningstemat ingår kompetensutveckling som är en nyckelfaktor för utvecklingsmöjligheter; detta gäller både för företag och för individer. I rapportens slutsatser lyfter vi fram följande fyra faktorer som vi bedömer har stor inverkan på hur samverkan mellan företag och kommun sker i Mjölby kommun. Storföretagen i Mjölby har inte funnits här så länge och de är lokaliserade på olika orter. Näringslivet i Mjölby har en stor mångfald. Mjölby kommun ”går bra” med befolkningstillväxt och sysselsättningstillväxt. Mjölby är tätt integrerat med det växande Linköping. Mjölby kommun och de stora företagen har olika kontakter och som har inverkan på lokal utveckling. Samverkan sker dels för långsiktiga processer och inom utbildning och dels för tidsspecifika projekt som kan beröra lokala anläggningar och infrastruktur. Företagen stödjer den lokala tillgången till service och fritidsaktiviteter för sina anställda genom sponsoraktiviteter.