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Tese (doutorado)—Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política, Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, 2020. Desenvolvida em estilo pragmatista, a tese examina a atuação de servidores públicos de uma secretaria nacional que tinha por responsabilidade coordenar processos de planejamento que deveriam ser seguidos por todos os ministérios. São mobilizadas aqui as categorias do ativismo institucional e da lógica hegemônica para analisar dois períodos nos quais diferentes sentidos de planejamento foram aos poucos sendo construídos por servidores públicos dessa secretaria, em contextos em que eles buscavam empregar planejamento para perseguir causas que eles consideravam legítimas. Em cada período, servidores dessa secretaria foram aos poucos construindo um certo sentido de planejamento por meio da hegemonização de alguma particularidade, sob a fórmula geral particularidade-como-se-fosse-planejamento, um tipo de construção que proponho chamar de sinédoque de planejamento. No primeiro período, iniciado em 1999 e intensificado a partir de 2004, servidores dessa secretaria foram aos poucos construindo um sentido de planejamento hegemonizado pela noção de avaliação de políticas públicas, sob a fórmula avaliação-como-se-fosse-planejamento. O propósito era combater na Esplanada o que esses servidores entendiam como sendo um excesso de amadorismos e patrimonialismos estatais. No segundo período, iniciado em 2007, o sentido de planejamento foi aos poucos sendo construído por servidores da mesma secretaria por meio da hegemonização da noção de entrega de bens e serviços, sob a fórmula entrega-como-se-fosse-planejamento. Dessa vez, o propósito era combater na Esplanada o que esses servidores entendiam como sendo um excesso de controle e de travas estatais. Os servidores construíram ambas as sinédoques por meio de uma diversidade de atuações criativas e proativas em termos de remodelação de instrumentos e processos, rebalanceamento de relações e atribuições, e renovação de estruturas organizacionais. Uma primeira contribuição da pesquisa vai na linha de mostrar que às vezes a burocracia federal de planejamento adota um comportamento ativista, atuando em esferas contenciosas e defendendo causas específicas. Uma segunda contribuição está em tornar evidente a história ativista e o caráter contencioso dessas duas sinédoques de planejamento. A intenção é evitar que um eventual apagamento dos contextos nos quais esses sentidos particulares de planejamento foram construídos permita que eles sejam tratados como meras tecnicidades neutras. E uma terceira contribuição é teórica e metodológica. A tese demonstra, por um lado, que o estilo pragmatista e a mobilização do conceito de ativismo institucional são estratégias úteis para compreender melhor a lógica hegemônica. Por outro lado, a tese mostra que às vezes o comportamento ativista de servidores públicos passa pela produção de universais a partir da hegemonização de particularidades, ou seja, às vezes o ativismo institucional passa pela construção de sinédoques. Developed in a pragmatist style, this thesis examines the action of bureaucrats in a Brazilian national secretariat once responsible for coordinating planning processes to be followed by all ministries. The categories of institutional activism and hegemonic logic are mobilized here to analyze two periods in which bureaucrats in this secretariat gradually constructed different meanings for planning, as they sought to use planning to pursue causes they considered to be legitimate. In each period, bureaucrats gradually crafted a specific meaning for planning through the hegemonization of a different particularity, under the general formula particularity-as-if-it-were-planning, a type of construction that I propose to call a planning synecdoche. In the first period, that began in 1999 and intensified in 2004, bureaucrats constructed a meaning for planning that was hegemonized by the notion of public policy evaluation, under the formula evaluation-as-if-it-were-planning. The purpose was to struggle against what these bureaucrats understood to be an excess of State amateurism and patrimonialism. In the second period, starting in 2007, bureaucrats in the same secretariat gradually established a different meaning for planning, through the hegemonization of the notion of the delivery of goods and services, under the formula delivery-as-if-it-were-planning. This time, the purpose was to struggle against what these bureaucrats understood to be an excess of State control and bureaucratic rigidity. Bureaucrats created both synecdoches through a variety of creative and proactive actions that involved remodeling instruments and processes, rebalancing relationships and attributions, and renewing organizational structures. A first contribution of this study is to show that the Brazilian federal planning bureaucracy sometimes engages in activist behavior, acting in contentious arenas and defending specific causes. A second contribution is to make evident the activist history and the contentious nature of these two planning synecdoches. The intention here is to prevent the treatment of these meanings as neutral technicities through the erasure of the contexts in which they were created. A third contribution is theoretical and methodological. The thesis demonstrates, on the one hand, that the pragmatist style and the mobilization of the concept of institutional activism are useful strategies for better understanding hegemonic logics. On the other hand, it shows that sometimes institutional activism operates through the production of universals based on the hegemonization of particularities, that is, sometimes institutional activism involves the construction of synecdoches.

Orientadora: Profª Drª Vanessa Elias de Oliveira Dissertação (mestrado) - Universidade Federal do ABC, Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, São Bernardo do Campo, 2020. Esta dissertação se propõe a analisar os desafios de implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, bem como compreender como a atuação da burocracia pode contribuir para aumentar sua efetividade. Para isso, o desenvolvimento teórico dessa pesquisa buscou articular a literatura sobre implementação de políticas públicas com o arcabouço neoinstitucionalista da agência, a fim de compreender como a interação entre agentes e instituições pode subsidiar o entendimento de como os burocratas vivenciam as políticas públicas que implementam e como interagem com elas. Dessa perspectiva integrada também emergem entendimentos importantes sobre a ambiguidade nas políticas públicas. O que se propõe nessa pesquisa é entendê-la como um ponto de decisão que interrompe o processo de implementação, e se manifesta por meio de ausência de instrumentos para seu prosseguimento, incerteza sobre como utilizá-los ou inadequação dos dispositivos disponíveis. Com isso, a ambiguidade abre espaço para a agência e para o exercício da discricionariedade. Do ponto de vista da implementação, portanto, se mostra relevante compreender como os burocratas identificam pontos de decisão, mobilizam instituições para lidar com a ambiguidade, e como sua agência impacta a implementação. Para isso, esta dissertação baseou-se em pesquisa de caráter exploratório qualitativo, baseada em método dedutivo, a qual foi complementada por investigação empírica a fim de identificar estratégias utilizadas pelos burocratas do Ibama para implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos. A partir de entrevistas, foram identificados três grupos cujos comportamentos distinguiam-se pela forma como propunham soluções para as demandas que recebiam e mobilizavam instrumentos para operacionalizá-las. A partir das investigações teórica e empírica, alguns achados de pesquisa se destacam, tais como: (i) a identificação da ambiguidade como um ponto que demanda agência, em que a instituição oferece abertura para que o agente a vivencie, em um processo de construção mútua; (ii) o reconhecimento de que quanto mais pontos de decisão (mais manifestações de ambiguidade), mais dependente parece ser a implementação da agência; e (iii) quanto maior a ambiguidade na política pública, maior a importância de dotar os burocratas de ferramentas que os permitam tomar decisões alinhadas aos objetivos da política This research analyzes the inherent challenges imposed upon the implementation of the Brazilian Policy on Solid Waste, particularly as it relates to the contribution of bureaucrats to its effectiveness. Theoretical contributions were made on that regard, making use of the literature on policy implementation as well as the neo-institutional framework on agency, in order to comprehend how the interaction between agents and institutions can subsidize the understanding of how bureaucrats experience and interact with the policies they implement. From this integrated perspective, important findings on ambiguity in public policies emerge as this research proposes its comprehension as a decision point that interrupts the implementation sts itself through the absence of instruments for its continuation, uncertainty about how use them or inadequacy of available devices. Thus, ambiguity makes room for agency and for the exercise of discretion. From the implementation standpoint, therefore, it is relevant to understand how bureaucrats identify decision points, mobilize institutions to deal with ambiguity, and impact implementation. To this end, this work was based on qualitative exploratory research, with a deductive approach, which was complemented by empirical investigation in order to identify strategies used by Ibama bureaucrats to implement the Brazilian Policy on Solid Waste. Through the conducting of interviews, three groups were identified and segregated by the way they proposed solutions to their current demands and put together instruments to operationalize them. From theoretical and empirical investigations, some research findings stand out, such as: (i) the identification of ambiguity as a point that demands agency, in which the institution offers openness for the agent to experience it, in a process of mutual construction; (ii) the recognition that a higher number of decision points (more manifestations of ambiguity) appears to make implementation more dependent on agency; and (iii) the greater the ambiguity in public policy, the greater the importance of providing bureaucrats with tools that allow them to make decisions aligned with policy objectives.

Dissertação (mestrado)—Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política, 2017. O Licenciamento Ambiental Federal Brasileiro (LAF) tem ganhado importância na agenda política brasileira desde o aumento em investimentos em infraestrutura, a partir dos anos 2000. Analisamos esta política com enfoque no “meio socioeconômico”, que trata das questões sociais dos impactos de grandes obras, através das lentes dos atores que a implementam cotidianamente: os analistas ambientais da Diretoria de Licenciamento Ambiental do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (DILIC/IBAMA). Ao implementar o LAF, esses atores são os responsáveis por lidar com temáticas complexas em condições muitas vezes pouco favoráveis. Sua atuação tem importantes consequências na realidade das sociedades impactadas pelos empreendimentos e são caracterizadas pela frequente busca por soluções para os problemas do licenciamento. Partimos das premissas de que a ação da burocracia é heterogênea e essencialmente construtiva e de que somente atores detêm conhecimento e mobilizam informações e recursos no processo de implementação de políticas, para propor um modelo analítico chamado capacidades burocráticas na prática. Ele é voltado para o estudo de capacidades estatais na implementação de políticas públicas com enfoque no ator e é composto por duas dimensões intrinsecamente conectadas: as condições para a implementação e as práticas e interpretações dos burocratas. A primeira é entendida pela relação entre a “problemática” (características do conteúdo e do contexto) da política e a discricionariedade (liberdade de ação do burocrata limitada por aspectos formais e informais de um dado contexto institucional) e autonomia (capacidade de influenciar superiores e/ou agir por conta própria) do burocrata implementador. A segunda dimensão diz respeito à relação entre a forma como os burocratas interpretam as condições de seu trabalho e às práticas para o desenvolvimento de capacidades, ou ações propositivas dos burocratas com a intenção de mudar as condições da implementação da política. A pesquisa é voltada para dois objetivos centrais. O primeiro consiste em explorar os mecanismos que relacionam a problemática da política à discricionariedade e à autonomia da burocracia do licenciamento ambiental no meio socioeconômico no nível federal. O segundo é entender a relação entre as interpretações dos burocratas sobre as condições da implementação do licenciamento no meio socioeconômico e suas práticas para o desenvolvimento de capacidades burocráticas. Realizamos um estudo de caso multissituado com base em entrevistas qualitativas, documentos oficiais, observação participante de reuniões e seminários, e um survey aplicado com burocratas do setor de infraestrutura em 2015 pela ENAP e pelo IPEA. Observamos que a problemática do meio socioeconômico do licenciamento faz que a discricionariedade dos analistas seja não só inevitável, como necessária. O problema central da política é que, apesar da liberdade de agir, os burocratas do licenciamento não têm autonomia suficiente para ação. Ou seja, mais que limitar e controlar o comportamento dos analistas, suas ações precisam ser fortalecidas. Também observamos, com base na análise de conteúdo das entrevistas com analistas do meio socioeconômico, que os atores interpretam e buscam mudar as condições de seu trabalho de diferentes maneiras. As diferenças entre eles nos ajudam a entender que há maneiras diversas em agir criativamente dentro da burocracia. Brazilian federal environmental licensing has gained importance in the Brazilian political agenda since the increase in investments in infrastructure in 2000. We propose an analysis of this policy with a focus on the “socioeconomic branch” – the sector of the policy which stands for social issues of the impacts of large infrastructure projects –, looking through the lens of the actors who implement it daily: the environmental analysts of DILIC/IBAMA. In implementing LAF, these actors are responsible for dealing with complex issues under often unfavorable conditions. Their actions have important consequences in the reality of the societies impacted by the infrastructure projects, and are marked by the frequent search for solutions to the licensing problems. We draw on the premises that the action of the bureaucracy is heterogeneous and essentially constructive, and that only actors have knowledge and mobilize information and resources during the implementation of policies, to propose an analytical model called bureaucratic capacities in practice. It is composed of two intrinsically connected dimensions: the conditions for implementation, and the practices and interpretations of bureaucrats. The first is understood by the relationship between the "problematique" of the policy (characteristics of its content and of the context it is implemented) and the bureaucrat’s discretion (freedom of action limited by formal and informal aspects of a given institutional context) and autonomy (ability to influence superiors or act on their own). The second dimension concerns the relationship between the way bureaucrats interpret the conditions of their work, and the practices for the development of capacities, or proactive actions of bureaucrats with the intention of changing the conditions for policy implementation. The first goal of the research is to explore the mechanisms that relate the politics "problematique" to the discretion and autonomy of the environmental analysts. The second is to understand the relationship between the ways the bureaucrat perceive the conditions of the implementation and his practices for the development of bureaucratic capacities. We conducted a case study based on qualitative interviews, official documents, participant observation of meetings and seminars, and a survey of ENAP and IPEA with bureaucrats from the infrastructure sector. We observed that, due to the "problematique" of the “socioeconomic branch” of the environmental licensing, the discretion of the environmental analysts is not only inevitable, but also necessary. The central problem of the policy is that, despite the freedom to act, the bureaucrats do not have sufficient autonomy for action. That is, rather than limiting and controlling the behavior of analysts, their actions need to be strengthened. We also note that the actors interpret and seek to change the conditions of their work in different ways. The differences between them can be explained by the strength of the “socioeconomic branch” in the board they work, and they help us understand that there are diverse ways to act creatively within the bureaucracy.

Tese (doutorado)—Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política, Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, 2014. O objetivo desta tese é analisar o poder de influência de atores politicamente marginais e socialmente vulneráveis no processo decisório de políticas prioritárias do govern federal. Para tanto, esta pesquisa possui como foco os processos decisório, de implementação, de conflito e de negociação da usina hidrelétrica de Belo Monte, que está sendo construída no Rio Xingu, no estado do Pará. Essa influência é traduzida na incorporação de demandas significativas desses grupos pelos atores políticos centrais dos processos decisórios, resultando em alterações no planejamento de políticas prioritátias. A análise desenvolvida nesta tese considera que o entendimento dos processos de influência dos grupos marginais na agenda do governo federal é construído não apenas a partir do estudo das mobilizações lideradas por esses atores a fim de terem suas pautas incorporadas, mas também por meio de um conjunto de capacidades das diferentes burocracias estatais. Dessa forma, este trabalho propõe a análise de três capacidades estatais essenciais para compreender o foco desta pesquisa: as capacidades participativa, de coordenação interburocrática e deciória. Assim, considera-se que a incorporação de demandas de grupos marginais depende das capacidades das diferentes agências estatais de estabelecerem conexões externas – com os atores sociais variados – e internas – referentes à colaboração e a concertação entre as burocracias. Essas capacidades são construídas a partir do padrão de relação entre atores sociais e estatais. As características dos grupos sociais, assim como suas prioridades, estimulam o surgimento de mecanismos de enfraquecimento e de fortalecimento de capacidades estatais quando ocorrem interações entre atores sociais e burocracias. Nesse contexto, as estratégias de mobilização dos diferentes grupos sociais – ao decidirem o momento e com quais burocracias se aproximar ou se distanciar – aparecem como um elemento central para entender os processos de construção de capacidades estatais. No caso de Belo Monte, a articulação e o embate entre atores sociais e agências estatais deram origem a um universo heterogêneo de capacidades estatais entre as agências envolvidas no histórico decisório e de implementação da usina, fazendo com que nenhuma delas concentre todas as capacidades estudadas nesta tese. Outros fatores também contribuíram para o surgimento desse contexto de capacidades fragmentadas e heterogêneas, como a temporalidade da atuação de cada burocracia e os diferentes incentivos do governo federal, criados a partir de suas pautas prioritárias. Esse arranjo de capacidades explica a modesta influência dos grupos marginais e vulneráveis no processo decisório e de implementação da usina, que alcançaram apenas “conquistas parciais”. This thesis proposes to analyze the influence power of politically marginal and socially vulnerable actors in the decision making process of the federal governments's priority policies. Therefore, I focus on the processes of decision-making, implementation, conflict and negotiation that take place in the case of the hydroelectric plant of Belo Monte, which is being built on the Xingu River in Para state. This influence is understood as the incorporation of significant demands of these groups by central political actors in the decision making processes, what leads to changes in the priorities policies. I argue that in order to better understand the processes of influence of marginal groups in the federal government's agenda is important to look not only to the mobilizations led by these actors to introduce their demandas in the federal government's agenda, but also to the set of capabilities of different state bureaucracies. Thus, I propose three key state capacities to analyze the focus of this research: participatory, inter-bureaucratic coordination, and decision. I consider that the incorporation of the demands of marginalized groups depends on the capabilities of the different state agencies to establish external connections - with different social actors – and internal ties- related to the collaboration and concertation between bureaucracies. These capabilities are built based on the pattern of the relationship between social and state actors since the features of social groups, as well as their priorities, stimulate the emergence of mechanisms of weakening and strengthening state capacities when social actors interacts with bureaucracies. In this context, the mobilizations` strategies of different social groups – for instance, decisions about the moment and about with which bureaucracies to collaborate - appears as a central element for understanding the processes of building state capacity. In the case of Belo Monte, the articulation and the clash between social actors and state agencies gave rise to a heterogeneous universe of capabilities among state agencies involved in the decision making and implementation history of the plant and, as a result, none of these agencies accumulate all three capacities studied in this research. Other factors also contributed to the emergence of this context of fragmented and heterogeneous capabilities, like the timing when each agency starts to be involved the political process, and different incentives from the federal government, which are based on its priority agendas. This arrangement explains the modest influence power of marginal and vulnerable groups in the decision making and implementation processes of the plant. These actors conquered only "partial achievements".