Communication and participation challenges in precarious settlements restructuring projects : experiences in Delhi and other Indian cities

Version française disponible:http://www.afd.fr/webdav/site/afd/shared/PUBLICATIONS/RECHERCHE/Scientifiques/Etudes-AFD/13-VF-etudes-afd.pdf; International audience; Citizen participation is a question that has long been debated in academic circles (Arnstein 1969). Equally prevalent in the development discourse and in recommendations made by international institutions, has been the principle of participation as a guarantee of good governance (Christens & Speer 2006). The principle of community participation further conforms to the international human rights framework with regard to the right to adequate housing. In India, this principle has been emphasized, to varying degrees, in the policies and programmes surrounding slum clearance, launched since the 1990’s. It is notably the case of the national strategy of “Slum-free city planning”, Rajiv Awas Yojana (RAY) that was launched in 2009.This paper will first analyse the manner in which the involvement of the slum inhabitants is envisaged in the framework of national policies as well as in programmes put in place at the state level, specifically in Mumbai and in Delhi, since 1990. We will demonstrate in particular how the concept of participation is based upon a notion that these residents are organized into a “community” and are represented by NGOs and community-based organizations.Second, we will explore the manner in which these principles are, or are not implemented on the ground by examining some slum demolition operations as well as some rehabilitation or resettlement programmes, with or without housing.Participation is a process that may involve the population at different levels, as Arnstein (1969) aptly analysed by proposing a ladder of citizen participation. Our analysis will centre on the first levels of participation, namely informing and consulting the residents. Access to information, is in fact, the prerequisite for effective citizen participation. Concurring with Jordhus-Lier et al. (2015), our case studies in Delhi and Chennai indicated that several factors limit the circulation of information, and subsequently the involvement of project affected people. The main limiting factors proved to be: withholding of information by certain actors, late communication, and ambiguous roles played by intermediaries (local leaders and NGOs). Observations on the ground also put into evidence the challenges of a representative and equitable consultation of slum residents in the context of heterogeneous (non) communities affected by different interests.The participation of civil society organizations within “invited spaces” (Cornwall 2002, Miraftab 2004), according to the terms and conditions imposed by state authorities, opens up the debate (including among the NGOs) on the benefits to the slum residents of being engaged versus a strategy of confrontation and mobilization within “invented spaces” (Miraftab 2004) of claim making controlled by the base.Our analysis is based on field surveys and interviews conducted in Delhi from 2007 to 2015, and in Chennai from 2011 to 2013.; La participation citoyenne est une question débattue de longue date dans le milieu académique (Arnstein 1969). Le principe de participation comme garant de bonne gouvernance est également devenu prégnant dans les discours et recommandations des institutions internationales en matière de développement (Christens & Speer 2006). Il est de même affirmé dans les conventions internationales traitant du droit à un logement convenable. Les politiques et programmes de résorption des bidonvilles lancés en Inde depuis les années 1990 mettent aussi en avant, à des degrés divers, le principe de participation de la « communauté ». C’est notamment le cas de la stratégie nationale de planification de villes sans-bidonville (« Slum-free city planning »), le programme Rajiv Awas Yojana (RAY) lancé en 2009-2010.Cette communication propose dans un premier temps une analyse de la manière dont l’implication des habitants concernés est envisagée dans ce document de politique nationale, ainsi que dans les programmes mis en œuvre au niveau des Etats, en particulier à Mumbai et à Delhi, depuis 1990. Nous montrerons en particulier comment la notion de participation repose sur une conception des habitants organisés en « communauté », et représentés par des ONG ou des associations de résidents. Dans un deuxième temps, nous nous intéresserons à la manière dont ces principes sont mis – ou non – en œuvre sur le terrain, en examinant des opérations de démolition des bidonvilles et de réhabilitation ou relocalisation, avec ou sans relogement. La participation est un processus qui recouvre différents degrés d’implication des populations, comme Arnstein (1969) a pu l’analyser en proposant une échelle de participation citoyenne. Notre analyse se centrera ici sur les premiers degrés de participation, à savoir l’information et la consultation des habitants. L’information est en effet le préalable essentiel à toute participation effective. Or, en accord avec Jordhus-Lier et al. (2015), nos études de cas à Delhi et Chennai montrent que plusieurs facteurs viennent limiter la circulation de l’information et par conséquence l'implication des habitants dans les projets les affectant : la rétention des informations par certains acteurs, une communication intervenant trop tardivement, le rôle ambigu des intermédiaires (leaders locaux et ONG). Les observations de terrain mettent également en évidence les défis d’une consultation représentative et équitable dans des contextes de (non)communautés hétérogènes, traversées par des intérêts divergents. La participation des organisations issues de la société civile dans les « espaces invités » (Cornwall 2002, Miraftab 2004) selon les termes et conditions posés par les instances publiques ouvre le débat (y compris parmi les ONG) sur les bénéfices à attendre pour les habitants des bidonvilles d’un tel engagement, par rapport à une stratégie de confrontation et une mobilisation dans des « espaces inventés » (Miraftab 2004) de revendication contrôlés par la base. Notre analyse est basée sur des enquêtes de terrain et des entretiens menés à Delhi de 2007 à 2015, et à Chennai de 2011 à 2013.