Prioriteringsprocessen Del I : Övergripande strategier

Denna rapport utgör första delen av två rapporter som behandlar olika aspekter av prioriteringsprocessen. Prioriteringsprocessen innefattar ställningstaganden, val, inhämtande av information, tolkning av information, beslut och aktiviteter för att vinna stöd för de olika momenten i en sådan process. Prioritering av kollektiva resurser medför medvetna val mellan alternativ och försiggår på olika nivåer i ett samhälle, med olika typer av aktörer inblandade (politiker, tjänstemän, vårdpersonal, patienter, medborgare). I rapporten behandlas ett antal övergripande ”strategier” för prioritering av hälso- och sjukvård som harhämtats från den internationella litteraturen. Strategin ”Att fyndigt hanka sig fram” (eng. muddling through elegantly) tar avstånd från generella regler eller ”formler” för fördelning av resurser till vården, eftersom de tenderar att göra verksamheten statisk. Istället bör personalen i vården åtnjuta en betydande frihet att besluta om resursernas fördelning. Allmänheten har begränsad insyn i prioriteringsprocessen, men ges möjlighet att bedöma resultatet. Inom strategin för ”Rationellt beslutsfattande” (eng. rational decision-making) är inhämtandet av information en central aktivitet – vanligtvis den viktigaste. Aktuell information av bästa slag, helst framtagen genom vetenskaplig metod, ska ligga till grund för ställningstaganden – inget annat. Beslutsfattare på olika nivåer förväntas kunna handla rationellt, d.v.s. de ska med ledning av tillgänglig information söka efter den optimala lösningen utan att låta sig påverkas av ovidkommande faktorer. Strategin för ”Pluralistisk förhandling” (eng. pluralistic bargaining) menar att prioritering handlar om förmågan att ta fram socialt acceptabla beslut; och att en sådan process måste upprepas gång efter gång. Öppenhet, deltagande av många olika parter i processen, förmågan att ställa olika argument mot varandra och att analysera dessa, och slutligen att få besluten att framstå som ”rimliga”; det är den bästa möjliga lösningen på prioriteringsproblematiken. Strategin ”Samhällsdiskussion om värdegrund” (eng. the community approach) utgår från antagandet att påfrestningarna i samhället kommer att växa till gigantiska proportioner om vi söker finansiera alla potentiella medicinska insatser. Risken är att vi på vägen tappar bort väsentliga värden i synen på vad som är ett ”humant samhälle” och ett ”gott liv”. En bred diskussion i samhället bör initieras för att vi ska kunna angripa den ”omöjliga” värdegrund som driver utvecklingen i fel riktning. Allmänheten ska delta i detta ”samtal” varefter politiker och administratörer tar fram ”kategoribaserade riktlinjer” som tillämpas av vårdpersonalen. ”Kombinerat beslutsfattande” (eng. the model of health care requirements) är en kombination av inslag från en rationell respektive en pluralistisk strategi. Dels tydliga mål och principer, nyttjandet av god information och dels insikten om att prioriteringar måste ske fortlöpande på olika nivåer och med hänsyn tagen till lekmannasynpunkter (konsultation av patienter och allmänhet). ”Nivåanpassat beslutsfattande” (eng. explicit and implicit decision making) utgår från en situation där politiker tvingas vara tydliga i frågor om vad som ska finansieras medan verkställandet av beslut på andra nivåer innebär en ”dold” process för prioritering ( inte ett positivt val, utan som en tvingande omständighet). Den öppenhet som tillämpas på en nivå fungerar som ”skydd” för den dolda process som måste genomföras på andra nivåer. Om vi enbart fokuserar på frågan om öppenhet kan det förefalla som om de aktuella strategierna egentligen inte skiljer sig åt nämnvärt, mer än på några punkter. En sådan slutsats är emellertid helt felaktig; betydande skillnader framträder om man mera i detalj skärskådar respektive strategi. Genomgången pekar i riktning mot att vi inte har att göra med en prioriteringsprocess utan istället med två processer – en avseende intern legitimitet och en avseende extern legitimitet. Det är först när vi gör denna ”boskillnad” som innehållet i de olika strategierna blir riktigt begripligt. Processen för intern legitimitet kännetecknas av förmågan att hitta en kunskapsbas (vetenskaplig) och argument för att bygga prioriteringar på sådan kunskap. Det är den enda vägen som en kunskapsorganisation likt hälso- och sjukvården kan anträda för att säkerställa förtroendet för prioriteringar. ”Kombinationsstrategin” beskriver en rimlig modell för att säkerställa intern legitimitet i en prioriteringsprocess. Vad som behandlas av strategin för ”pluralistisk förhandling”, ”samhällsdiskussion om värdegrund” respektive ”att fyndigt hanka sig fram” är en prioriteringsprocess för att förbättra förutsättningarna för extern legitimitet. De visar emellertid på två fundamentalt olika sätt: att i förväg (ex ante) bygga under förtroendet genom vägledande principer respektive en öppen och pluralistisk beslutsprocess eller att i efterskott (ex post) ge utrymme för granskning och korrigering av utfallet. Av de granskade strategierna är det två som framstår som mer attraktiva när det gäller ambitionen att i Sverige utveckla en prioriteringsprocess för hälso- och sjukvård. Det är dels ”kombinationsstrategin” för att säkra intern legitimitet och en strategi för ”pluralistisk förhandling” för att öka förutsättningar för extern legitimitet.