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Pour une histoire de la bureaucratie II permet d’aller plus loin dans l’exploration de cette histoire qui est encore toute neuve. Comment faire apparaître les histoires à naître ? Comment étudier l’avancement, la passion du pouvoir, les échecs, les conflits ? Comment faire l’histoire du vécu, du mouvant, de l’éphémère ? Que peut-on attendre de l’histoire des épouses de fonctionnaires ? Autant de questions auxquelles dans ces vingt-quatre leçons Guy Thuillier tente d’apporter des réponses, mais on est dans un domaine bien incertain. L’histoire de la bureaucratie est une histoire qu’il faut sans cesse compliquer, elle exige de la souplesse, une certaine expérience de l’administration, de l’esprit d’entreprise, du courage - mais l’historien y jouit d’une étonnante liberté de jeu.

L’historien de la bureaucratie sait peu de choses : il y a beaucoup d’imperceptible, de non-décodable, de choses ténues, infimes dans le monde des bureaux, et il est contraint de rester en deçà. C’est aux limites du perceptible et du non-perceptible que l’on peut tenter des explorations fructueuses, chercher à déplacer les bornes – mais l’historien a souvent grand peine à saisir ce monde complexe du non-perceptible, il manque de repères, il n’a pas toujours conscience des réalités bureaucrati...

L’historien par métier cherche à saisir les origines, la genèse d’une idée, d’une pratique : mais en histoire de la bureaucratie la tâche est particulièrement difficile, car on rencontre beaucoup de traditions, de coutumes, souvent incertaines, obscures, opaques même ; c’est un monde où l’on déteste l’innovation, on est prudent par nature, on aime les « précédents », l’hésitation est considérée presque comme une vertu (on dit familièrement : « Lui au moins il ne fonce pas, il regarde où il me...

Nous n’avons pas de théorie générale du scepticisme en histoire : comment dès lors échapper aux dérapages, aux excès inévitables ? En l’absence de théorie générale, on peut chercher à réfléchir aux conditions d’application « pratiques » d’un scepticisme modéré, tenter d’élaborer une sorte de tableau des doutes « possibles », des doutes « probables ». Mais on voit notre embarras : comment établir un tel tableau sans tomber dans l’arbitraire, le déraisonnable ? L’analyse sceptique suppose beauc...

Le retraité est un chapitre oublié des traités de science administrative, et l’histoire administrative ne s’est guère intéressée qu’à l’octroi des pensions de retraite. Et pourtant le fonctionnaire retraité joue un certain rôle dans la société durant 15-20 ans, il est parfois d’une activité débordante, il écrit, dirige, conseille (le haut fonctionnaire retraité garde de multiples activités). Mais on a grand-peine à saisir ce qui se passe réellement, à deviner les mutations récentes : en provi...

Le glissant joue un rôle important dans la pratique administrative : toute la diplomatie de bureau relève du glissement, on cherche à éviter les affrontements, on opère par glissements successifs : c’est une tactique éprouvée de l’administrateur, on va pas à pas, sans trop le dire. L’historien doit s’intéresser aux glissements, certains sont dangereux, irréfléchis, sources d’erreurs (dans un audit on voit bien ces extensions irrégulières de pouvoir, souvent consacrées par la coutume). Le glis...

Il n’est peut-être pas convenable de parler de l’éphémère dans l’administration : or la plus grande part de l’activité bureaucratique touche à l’éphémère, au transitoire – mais on n’ose trop en parler, et les traces en sont fort rarement conservées. L’historien a beaucoup à apprendre de l’étude de l’éphémère, il doit découvrir là des zones inconnues, troubles, qui permettent de mieux comprendre l’administration. Mais cette exploration exige beaucoup de prudence, de flexibilité, une certaine e...

Peut-on parler du flottant dans l’administration ? C’est là chose fréquente, on traverse des périodes d’indécision, de flottement qui sont souvent difficiles, qui peuvent aboutir à de petites crises : l’historien doit s’intéresser à cette part non négligeable du vécu administratif – même si le bureaucrate aime peu en parler, et les archives administratives en conservent parfois des traces non négligeables ; dans une institution, une maison, une direction, ne rien faire, oublier de faire, ne p...

S’intéresser au ténu dans l’administration est un excellent exercice de souplesse : mais les analystes le pratiquent peu, ils ont peur de ce qu’ils découvriraient, ils ne veulent pas comprendre le rôle éminent du ténu, du fragile, de l’invisible ; ils n’ont le plus souvent qu’une vue très grossière du monde bureaucratique, la moindre secrétaire de directeur leur en remontrerait pour la finesse, la subtilité des analyses ; mais elle ne croit pas à la vérité en soi, elle devine plus qu’elle ne ...

Peut-on faire l’histoire des épouses des fonctionnaires ? C’est sans doute une gageure : l’épouse joue un rôle invisible dans l’administration, on préfère ne pas en parler, et pourtant l’influence de la bureaucratie féminine n’est pas négligeable. Le roman de Claude Orcival, Ton pays sera mon pays (1953) nous incite à rappeler l’importance de cette histoire « impossible », même si aujourd’hui, les épouses travaillant, la question paraît bien moins sensible qu’au XIXe siècle. Nous voudrions – ...

Quelle est la part flexible de l’administration ? Certains croient que l’administration est chose mécanique, qu’il s’agit seulement d’appliquer strictement des normes juridiques, rigides, intangibles : or à l’expérience on s’aperçoit de bien des choses flexibles, des tolérances, des compromis, des privilèges, des transactions, et on ne peut administrer dans certains secteurs sans quelqu’arbitraire. Tout ne peut être réglé par la loi, le décret, l’administrateur doit disposer d’une certaine ma...

Comment parler de l’histoire de la bureaucratie et de ses tendances nouvelles ? On est nécessairement dans l’embarras, car c’est une histoire fort incertaine de ses méthodes, qui n’a ni « patrons », ni corps de doctrine, une histoire peu fréquentée alors que chacun subit, dans sa vie quotidienne, la tutelle attentive de la bureaucratie sous toutes ses formes. Mais on peut utiliser le détour des histoires à naître, qui nous fait pénétrer à l’intérieur des mécanismes internes de cette histoire,...

Que reste-t-il d’un administrateur ? Souvent on ne possède plus que ses notes annuelles qui montrent la manière dont il était apprécié dans le corps. Mais quelle est la valeur de ces « notes professionnelles » ? C’est un monde difficile à pénétrer, surtout pour l’historien qui n’a pas d’expérience de l’administration active. La note définit un certain niveau de l’administrateur, mais elle est souvent arbitraire, parfois le notateur est partial, capricieux, la note n’a qu’une valeur douteuse, ...

Personne ne parle de la souffrance administrative : c’est pourtant un chapitre important du quotidien bureaucratique, et les archives orales, les récits de vie ont rappelé combien cette souffrance est présente dans les mémoires (elle est souvent à la source du stoïcisme de l’ administrateur). Peut-on faire l’histoire de cette souffrance ? A quelles conditions ? On est là dans un domaine délaissé par la science administrative, on ne sait trop pourquoi : il faut quelque courage, et de l’expérie...

Peut-on parler de la médiocrité en administration ? C’est là un sujet tabou, mais l’historien, tout comme le contrôleur, doit s’intéresser à ce qui est médiocre, à la médiocrité des hommes, des systèmes. Chacun sait qu’il existe des fonctionnaires médiocres – c’est-à-dire inégaux à leurs fonctions, à leur charge, qui n’observent pas leurs devoirs d’état –, mais il n’est pas convenable d’en parler, et ceci, de tout temps, on est fidèle à la mythologie de « cette administration que l’Europe nou...

Peut-on parler de l’innovation en administration ? On a beaucoup de peine à saisir l’innovation dans une entreprise, dans une administration, une institution les obstacles sont encore plus grands. On ne sait trop ce qu’est innover, créer : mais l’administration prétend volontiers « changer » beaucoup, les décrets, les circulaires se multiplient, les modes se succèdent, l’on dispute gravement des réformes nécessaires. Cette agitation est souvent très superficielle, le contrôleur est sceptique ...

L’histoire de la bureaucratie n’est pas chose facile : l’étude des conflits le montre bien. Chaque administration, chaque maison est traversée de conflits, on a peine à saisir la masse des conflits, à tous les échelons. Mais comment étudier ces conflits ? Quand on fait l’audit d’une direction, d’une institution, on cherche à inventorier ces conflits, révélateurs de dysfonctionnements ou de désordres. L’historien doit avoir la même démarche que le contrôleur : il doit chercher à saisir ces mul...

L’historien trop souvent a une vue réductrice des choses, il utilise des outils trop grossiers pour saisir le vécu : or ce qui est ténu, furtif, flexible, ce qui échappe au regard est souvent plus important que le répétitif, le mesurable, le massif, le rigide : l’imperceptible a parfois – même dans la vie d’une institution – un rôle plus important que le visible ou le dit. Mais dès leur plus jeune âge les historiens sont dressés à ne pas voir le non-visible, le non-mesurable, ils détournent l...

Faire l’histoire du fragile est une entreprise impossible : comment peut-on décrire la part fragile d’un système ? Pourtant cette exploration semble nécessaire, car toute organisation est pour partie fragile, poreuse, instable : aucun système n’est parfait à 100 %, et l’expérience de la vie administrative montre bien que le fragile joue un rôle important dans le quotidien, que c’est une constante de l’action. Le fragile est le gibier de l’historien (tout comme celui du contrôleur, qui cherche...

Apparemment l’historien est tout déconcerté devant la mémoire de l’administrateur ; les archives orales ont bien montré la difficulté : pourquoi constate-t-on cette masse d’oublis volontaires, de « mémoire morte », de dissimulations instinctives ? Pourquoi le haut fonctionnaire a-t-il si peu conscience de ce qu’il a fait et pensé ? Le mémorable – ce qui est digne de mémoire, le memorabilis – est chose mystérieuse, fragile, une chimie difficile à comprendre : l’administrateur a beaucoup de pei...

On délaisse trop le quotidien administratif : on a de savants livres d’histoire administrative qui traitent de choses abstraites, institutionnelles, ou politiques et qui oublient la vie quotidienne, ce qui fait la trame de la bureaucratie : on peut bien faire de façon brillante l’histoire des décisions, ou l’histoire de la haute administration, mais ce qui est le plus important, à nos yeux, c’est ce qui se passe chaque jour, ce vécu qu’on ne sait trop comment saisir, même aujourd’hui. Or ce v...

Il paraît facile d’étudier les carrières : on a des annuaires, des dossiers personnels, des témoignages, on croit pouvoir expliquer, bâtir des raisonnements, dégager des idées maîtresses. Or on est dans un domaine des plus incertains, des plus opaques, tant le ressort des carrières est, pour une bonne part, difficile à saisir ; même aujourd’hui quand on connaît bien une « maison », on n’a souvent que des probabilités : pour 1850 ou pour 1910, ce que nous savons est encore plus douteux. L’hist...

Douter est une nécessité du jeu de l’historien : mais en histoire de la bureaucratie, les risques d’erreur sont nombreux, l’action administrative est difficile à évaluer (les contrôleurs le savent bien), le doute s’insinue normalement ; pour l’historien de la bureaucratie il y a peut-être des systèmes de doute qui vont au-delà du doute coutumier de l’historien, qui se rapprochent du doute opératoire du contrôleur : et quand on étudie une direction, un service, gérer son système de doute suppo...

Trop souvent, on vit sur une image stéréotypée d’une administration raisonnante, raisonnable, incarnation de la règle de droit, pénétrée de l’imperium juris, inaccessible ; or l’administrateur est une personne qui vit, qui souffre, qui a ses obsessions, ses rêveries, ses plaisirs imaginaires. On n’a pas assez réfléchi à l’importance de cet imaginaire administratif, à son volume statistique, à son économie, à ses vertus créatrices, aux images qu’il charrie, aux illusions collectives qu’il sécr...

On nous a posé la question : quelle qualité principale doit posséder l’historien de la bureaucratie ? Nous avons répondu immédiatement : la flexibilité. Car l’histoire de la bureaucratie ne peut guère être faite par des esprits doctrinaires, qui croient à des normes, des systèmes, des modèles, qui ont des « œillères ». Faire l’éloge de la flexibilité est peut-être mal vu : mais c’est une qualité de l’historien qu’on aurait tort de sous-estimer ; en ce domaine il faut des chercheurs à l’esprit...

Pour diriger sa recherche, l’historien a besoin de certains principes, principia rationis : mais il n’est pas facile de les définir dans une discipline aussi incertaine de ses méthodes, aussi floue que l’histoire de la bureaucratie ; là les principes sont par construction partiels, provisoires, révisables, ce sont des outils d’analyse, ils permettent de régler les conduites, de voir où l’on va, ils guident, ils orientent la recherche. Nous avons cherché ici à définir – à titre provisoire – qu...

Dès qu’on cherche à développer un secteur de recherche, on entre dans une logique particulière, on est obligé d’appliquer des méthodes d’ingénierie, de créer des outils adaptés, de fixer des règles du jeu. Les Comités d’histoire des ministères ont été confrontés à des problèmes compliqués, inédits : il faut chercher à sauvegarder la mémoire des bureaucrates, fabriquer des archives (les archives orales), élaborer des bibliographies, des guides de recherche, des recueils de documents, former de...

Les recueils de documents étaient honorés autrefois : mais personne aujourd’hui n’encourage ce genre de recherche en histoire contemporaine, on s’en défie, on n’en fait pas la théorie : or le recueil de documents est une méthode qui devrait être systématiquement favorisée par une politique intelligente de recherche, c’est un outil de travail à longue durée de vie, un investissement lourd qu’on a tort de mépriser. I. Autrefois, l’élaboration de recueils documentaires était chose fréquente, con...

Peut-on faire l’histoire du désordre administratif aux xixe et xxe siècles ? Et à quelles conditions ? La question mérite d’être posée : car il est impossible, l’expérience le montre bien, de croire que l’administration soit chose lisse, raisonnable, régulière, les dérives sont trop nombreuses, le désordre est souvent accepté, réglé par la coutume. Nicolas Grandguillaume, dans sa Théorie générale de la bureaucratie, a montré l’étendue de ce désordre habituel et l’historien tout comme le contr...

La crise joue un grand rôle dans l’administration, chaque « maison » connaît ses crises, petites ou grandes : comment peut-on en faire l’histoire ? Le rôle de l’historien n’est pas simple : car on touche là à des domaines mal connus de la vie administrative, on n’aime guère évoquer ces crises, on tente même de les dissimuler. Mais la crise permet de mieux saisir l’administration telle qu’elle est vécue, elle montre comment on sait gérer (ou on ne sait pas gérer) une crise, elle souligne le rô...

Comment rédiger ses souvenirs ? Il n’est pas aisé de répondre à une telle question. Trop souvent des hauts fonctionnaires qui ont vécu des périodes passionnantes, exercé des responsabilités délicates, hésitent à écrire leurs souvenirs : ils ne savent pas comment s’y prendre, ils doutent de l’utilité d’un tel effort, ils disent qu’ils « ne savent pas rédiger » : tous les prétextes sont mis en avant... Ce qui explique sans doute que les mémoires de hauts fonctionnaires soient si rares – pour le...

L’histoire de la protection sociale est chose compliquée, souvent difficile à saisir pour celui qui n’a pas l’expérience de l’administration sociale ni du travail social : comment peut-on développer cette discipline ? À quelles conditions ? C’est un problème délicat d’ingénierie historique. Depuis 1973, le Comité d’histoire de la Sécurité sociale s’est efforcé, avec des méthodes d’ingénierie très neuves, de susciter des recherches, mais pour les années 1996-2016, il nous paraît nécessaire de ...

Une réflexion sur la politique des archives du ministère des Finances mériterait d’être engagée : car l’enjeu est de taille, les archives des Finances sont d’un intérêt capital pour l’historien du xxe siècle – et pas seulement pour l’historien financier. Une analyse du « système d’archives » devrait être entreprise : donnons quelques éléments de réflexion. I. Principes d’action Une politique globale des archives devrait reposer sur trois principes : Premier principe : la con...

L’histoire de l’administration est, pour une très grande part, une histoire psychologique : mais on n’ose trop en parler, le mot psychologique fait peur, on ne sait trop pourquoi. Pourtant l’historien doit s’intéresser en priorité au jeu de l’administrateur, à ses désirs, à ses passions, à ses ambitions, à ses déceptions : ne pas parler des chutes, des échecs, des « traversées du désert » est assurément une erreur, on doit explorer tout de l’homme, son vouloir, ses caprices, ses faiblesses. M...

Qu’est-ce qu’un discours de ministre ? Comment faire un recueil de discours de ministre ? On nous a posé ces questions : il est très difficile d’y répondre dès qu’on possède la pratique des cabinets. Un ministre ne rédige pas ses discours – sauf exception (et généralement on est fort discret sur ces exceptions) : ce sont les services, le cabinet qui préparent le discours. Dans ces conditions, comment éviter des « erreurs » quand on veut publier un recueil de discours ? De fait, l’historien, q...

L’histoire administrative doit s’appuyer sur la psychologie administrative, et s’intéresser aux choses les plus concrètes, elle cherche à saisir l’administrateur sous tous ses aspects : il est nécessaire d’élargir le champ des recherches de l’histoire administrative, et d’esquisser ce que pourrait être une archéologie du quotidien administratif. L’anthropologie administrative est encore une entreprise neuve. En ce domaine, on a peine, en effet, à échapper au nominalisme : peut-être l’administ...

Quels conseils peut-on donner à ceux qui veulent verser à une institution publique les papiers laissés par un haut fonctionnaire, ou à un administrateur qui veut préserver ses papiers et les classer ? On est très embarrassé pour répondre à de telles questions, les réflexions sur le sujet sont quasi inexistantes : à l’expérience le haut fonctionnaire s’aperçoit, par exemple au moment de répondre aux archives orales, qu’il a laissé à l’abandon ses papiers, qu’il n’a pas apporté à ce capital l’a...

Une expérience très originale vient d’être tentée au ministère des Finances : le Comité pour l’Histoire économique et financière de la France a eu l’heureuse idée de lancer pour les retraités du Trésor, un concours autobiographique (« Racontez-nous votre vie »). Un jury, présidé par André Castelot, a couronné les meilleurs récits, qui doivent être publiés : le premier prix a été donné à un agent de recouvrement, Blanche Py. L’opération menée par le Comité mérite l’attention : car elle permet ...

Comment faire l’histoire d’une Direction de ministère ? Il est malaisé de répondre à une telle question, car les précédents sont fort peu nombreux, et les travaux entrepris depuis 1993 au ministère des Finances n’ont pas encore abouti, il est difficile d’en tirer des leçons précises. L’histoire administrative est encore incertaine de ses méthodes : or les questions : que chercher, et comment ? engagent tous les principes de l’histoire administrative, sur lesquels on n’a encore que peu réfléch...

Nous avons défini des principes, des règles du jeu : mais comment les appliquer aux bureaucraties particulières que l’on veut étudier ? Il y a des adaptations, des inflexions, des ajustements, des ménagements, et chaque bureaucratie a ses rites, ses coutumes, son esprit de corps, son ancrage dans la durée, ses modes de raisonnement : comment établir des « programmes d’action », définir des orientations, des lignes directrices ? Comment réfléchir aux priorités dans la collecte des archives ? O...

Récemment nous avons été interrogé sur ce que pourrait être l’audit d’un système de recherche historique ayant déjà x années derrière lui. C’est là une question difficile : les réponses ne sont pas évidentes, car si l’on connaît à peu près les méthodes d’audit pour les entreprises – ou les administrations –, le problème est plus délicat en matière de recherche, il faut montrer beaucoup de prudence. Assurément un système de recherche historique, quel qu’il soit, vieillit rapidement et des révi...

Comment peut-on parler du jeu des contre-pouvoirs ? Rien n’est plus flou que la notion de contre-pouvoir, et la science administrative préfère ne pas en parler. Toute organisation sécrète une contr’organisation : c’est sans doute une évidence, mais pour l’administration présente ou passée, la littérature est quasi inexistante. Or il faudrait pouvoir décrire par le menu ces mécanismes multiples de conflits, de dissimulation, de persuasion, de manipulation, que représente un contre-pouvoir, les...

Quand on entre dans l’administration on apprend à écrire selon certaines normes, certains principes, on utilise un certain langage propre à la « maison », on imite des « modèles » et au bout de peu de temps, on ne fait plus attention à ces règles du jeu non écrites qui gouvernent l’écriture. Or l’historien doit s’attacher à saisir de l’intérieur ces modes d’expression, à comprendre ces règles, ces conventions qui touchent souvent à une certaine hygiène de l’esprit, à une prudence coutumière :...

Rien n’est plus complexe que de définir un programme de recherche pour réaliser l’histoire d’une institution, d’une entreprise. On ne se heurte pas seulement à l’indifférence des responsables à ce qui se passera dans 10 ou 30 ans, au manque d’intérêt vis-à-vis des archives (cas fréquent en particulier pour les archives scientifiques, les archives des laboratoires, souvent détruites), mais on a grand peine à définir des priorités, à dire ce qu’il faut faire. Or pour de tels programmes, quand o...

À l’évidence, l’historien de l’administration du xixe siècle dépend de ses matériaux d’études : sa vision peut être déformée par les matériaux conservés, qui ne représentent qu’un faible pourcentage des papiers sécrétés par la machine administrative ; on ne recueille nécessairement qu’une partie minime des papiers de décision, généralement les papiers personnels, les dossiers de cabinet, les notes de principe disparaissent, et les archives relatives à la vie quotidienne des bureaux – mémoires...

L’archéologie du quotidien administratif est une discipline toute neuve : nécessairement, le questionnaire de l’historien s’allonge, il ne saurait s’intéresser exclusivement aux théories de la décentralisation ou du pouvoir administratif, il lui faut s’attacher aussi au vécu du fonctionnaire, à ses servitudes quotidiennes, tenter de chercher à saisir le fonctionnaire dans sa vie réelle, son travail, sa nourriture, ses maladies. Or nous ignorons en grande partie les usages, les mœurs des burea...

On n’ose guère parler de l’ingénierie historique, mais cette méthode volontariste pour développer l’histoire dans tel ou tel secteur mérite l’attention (même si certains universitaires sont traditionnellement réticents et ne veulent pas s’intéresser à ces formes nouvelles d’histoire). Il est difficile, certes, de parler de choses aussi récentes : mais ces « pratiques » d’ingénierie ont, au plan des méthodes, une grande importance, les Comités d’histoire se multiplient, et on peut être assuré ...

À l’évidence, il paraît nécessaire de se fixer des objectifs pour les années 1995-2005 : dix années, c’est fort court, mais plus une discipline a des méthodes incertaines, plus il est urgent d’établir des priorités, de donner des « orientations ». Certes, une prospective 2020-2025 serait possible – les historiens sont déjà formés ou en cours de formation – mais c’est peut-être un autre exercice, tout aussi arbitraire. Établir des priorités ; il n’existe pas de méthode sûre, mais on peut esqui...

L’historien de 2050 est un personnage important du jeu historique ; il est celui qui nous jugera en dernier ressort, mais par principe, il n’est pas convenable d’en parler. Or, il faut avoir conscience des glissements temporels, des déclassements nécessaires, des révolutions et mutations intellectuelles : il est impossible de penser que l’historien en 2050 travaillera « à l’identique », avec nos méthodes, nos soucis, notre système de valeurs ; mais comment mesurer ces mutations inévitables ? ...

On semble se défier en France des grandes banques de données, on a peur de s’engager dans des aventures onéreuses (et on sait les difficultés rencontrées par l’informatique juridique). Or le développement de la recherche historique suppose nécessairement la création de grandes banques de données des sources imprimées qui faciliteront le travail du chercheur : ce sont des investissements très rentables. Aucune banque de ce type n’existe encore : mais les réflexions commencent ici et là en ce d...