Search

Tutkimuksessa selvitettiin, mitä monikanavarahoitus on terveydenhuollon perustasoisissa vastaanottopalveluissa ja miksi siitä on muodostunut ongelma. Tarkastelussa on myös se, miten laaja ongelma on valtakunnallisesti ja alueellisesti näissä palveluissa, joihin kuuluvat kunnalliset palvelut, työterveyshuolto, Kela-korvatut yksityiset palvelut ja YTHS:n palvelut. Tutkimuksessa hyödynnettiin tutkimuksia, tilastoja sekä historiallisia ja terveys- ja puoluepoliittisia asiakirjoja. Tutkimus tuotti uuden alueellisen tilaston työterveyshuollosta. Esimerkkitapauksena käytettiin Oulua, jota koskevalla aineistolla selvitettiin perusterveydenhuoltotasoisen vastaanottotoiminnan kustannusten ja rahoituksen kohdentumista ikäryhmittäin. Vastaanottotoiminnan aineistosta tehtiin laskelmia monikanavarahoituksen vähentämisen vaikutuksista. Monikanavarahoituksen määrittely kunnallisten palvelujen ja julkisen sairausvakuutuksen rinnakkaisuutena on ollut tähän asti suppeaa. Ilmiö perustuu lainsäädännön ja institutionaalisten rakenteiden kehitykseen sekä kansainvälisiin vaikutteisiin. Asiantuntijat nostivat ilmiön ongelman päätöksentekoon 2010-luvulla. Vaikka avoterveydenhuollon rahoitus on monikanavaisempaa kuin muissa Pohjoismaissa, Suomi ei tilastoissa muuten poikkea OECD-maista. Asiakirja-analyysin perusteella Vasemmistoliitto, Keskusta, SDP ja Vihreät ovat esittäneet selkeimmin monikanavarahoituksen vähentämistä tai yksikanavarahoitusta. Rahoitusjärjestelmän merkitys on erilainen eri alueilla, sillä eri palvelukanavien kustannukset vaihtelevat voimakkaasti alueittain. Esimerkiksi työterveyshuollon osuus on ollut kunnittain noin 10–40 % yhteenlasketuista kunnallisten ja työterveyshuollon palvelujen kustannuksista. Tavoitteet yksikanavaisuudesta voivat ovat kalliita, jos rahoituksen lähteet ja määrät vähenevät. Esimerkkianalyyseissa julkisen rahoituksen tarve kasvaisi avosairaanhoidossa noin 30 %, ja koko maan tasolla vaikutus saattaisi olla vajaa 300 miljoonaa euroa. Monikanavarahoitusta ei voida kokonaan poistaa, koska valtio osallistuu terveydenhuoltoon ja yksityinen rahoitus on oma rahoituskanavansa. Finnish primary-level outpatient health care consists of tax-funded municipal services and co-existing private and occupational health (OH) services, which are funded by social insurance, out-of-pocket payments and employers. Th e multi-channel fi nancing of this system may lead to such big ineffi ciencies and disadvantages to patients that political parties might want it abolished. Th e study clarified the defi nitions, historical and institutional structures as well as the national and regional scale of the problem in municipal health centers, OH care, private care and Finnish Student Health Services. The study produced new regional statistics on OH services. The case analysis evaluated the cost and fi nancing within a single large Finnish city (Oulu). The definition of the multi-channel financing has based on the development of legislation and institutional structures and international infl uences. Experts from the National Institute for Health and Welfare and the Ministry of Social Affairs and Health raised the question of multi-channel financing in decision-making in the 2010s. Although the fi nancing of primary health care is more multi-channel than in other Nordic countries, statistically Finland does not diff er from the OECD countries. The Left Alliance, the Centre Party, the Social Democratic Party and the Green League have clearly proposed either reducing multi-channel financing or shifting to single-channel funding in health care. The significance of the form of health care financing varies from region to region, as the costs of different services vary greatly. E.g., the proportion of OH services in municipalities has been 10–40% of the total costs of municipal and OH services. Th e goals of singlechannel financing can become expensive if they lead to a reduction in sources and amounts of funding. The example analyses indicate that the need for public funding would increase by approx. 30% and the national impact could be EUR 300 million. However, it is impossible to eliminate multi-channel financing completely because the state is involved in health care and private funding is its own financial channel. Väitöskirja julkaistaan Kelan sarjassa ja löytyy sähköisenä tästä linkistä

Koulutus on ollut keskeinen arvo suomalaisille koko olemassa olonsa ajan. Koulua on pidetty merkittävänä instituutiona, yhteiskuntamme ja kulttuurimme rakentajana. Nämä kansalliset arvot ovat heijastuneet yhteiskunta- ja koulutuspolitiikkaan, joilla on pärjätty maailmanlaajuisesti ja erotuttu muista. Se, miten koulutus on järjestetty, johdettu ja ohjattu, on ollut jatkuvan jännitteisen keskustelun kohteena, sillä koulutusjärjestelmällä toteutetaan koulutuspolitiikkaa. Koulu instituutiona on osoittautunut varsin pysyväksi ja vahvaksi, vaikka nykykouluun kohdistuu yhteiskunnan muutoksessa runsaasti erilaisia vaateita. Olen tutkinut strategiaa ja johtamista institutionaalisessa koulussa ja sen toimintaympäristössä. Olen halunnut tavoittaa koulun institutionaalisen olemuksen ja yhdistää sen sosiaalisiin käytäntöihin. Kohdistan tarkasteluni kouluinstituutioon ja sen strategiseen johtamiseen käytännössä ja käytäntönä. Strategialla tarkoitan yhteisesti jaettua ymmärrystä organisaation päämääristä. Tutkimus edustaa vuorovaikutuksen, kielen ja käytäntöjen tutkimusta, joka on uudenlainen näkökulma strategioiden ja strategiatyön tutkimuksessa. Tutkimuksen laaja strategianäkemys eroaa perinteisestä strategisesta tutkimuksesta. Se korostaa organisaation jokaisen toimijan merkitystä siinä, miten strategia toteutuu käytäntönä. Strategia-käsitykseeni sisältyy ajatus julkisen talouden niukkojen taloudellisten ja inhimillisten voimavarojen tietoisesta kohdentumisesta, jotta tavoitellut, koulutuspoliittiset ja pedagogiset päämäärät voidaan saavuttaa. Koulun strategisessa johtamisessa inhimilliset voimavarat ja annettavan opetuksen laadukkaat sisällöt rakentavat yhdessä tätä kokonaisuutta. Tutkimuksessani etsin uusia tapoja tarkastella strategiaa ja tehdä strategiatyötä käytännössä ja arjessa. Tahdon pohtia, mikä merkitys on organisaation jäsenillä ja heidän toiminnallaan strategian käytäntöön viemisessä. Valtion ohjaus ja kuntien strateginen johtaminen nähdään tutkimuksessa instituutioiden keinoina ohjata toimintaa toivottuun suuntaan. Kuntaorganisaation tasolla opetustoimen strateginen johtaminen tuo esiin kunnallisen päätöksenteon merkityksen ja dualistisen hallintomallin. Yksilötasolla kiinnostuksen kohteena ovat oppilaitosjohdon diskurssit strategisesta johtamisesta käytäntönä. Tutkimusotteeksi olen valinnut abduktion eli teoriasidonnaisen tutkimuksen, joka sijoittuu teoria- ja aineistolähtöisen tutkimuksen välimaastoon. Teorian ja empirian keskinäinen suhde on tämän tutkimuksen perusta. Abduktiivinen tutkimusote mahdollistaa vahvan empiirisen lähestymistavan, ja käydä teorian ja empirian välistä vuo-ropuhelua läpi työn. Tutkimuksen metodologia pohjautuu kriittiseen teoriaan. Käytän diskurssianalyyttistä lähestymistapaa, jonka avulla tarkastelen strategiaa käytäntönä, osana institutionaalista ja sosiaalista todellisuutta, jota kielen ja toiminnan kautta tuotamme. Tiivistetysti teen tutkimuksessani diskursiivista strategian praktista analyysia. Työni on monitieteinen tutkimus, jossa minulla on ollut mahdollisuus tarkastella koulua ja sen johtamista hallinnon ja kasvatustieteen sekä kuntatalouden näkökulmista. Tutkimusaineiston keskiön muodostaa 52 haastattelua, joiden tarkastelussa olen käyttänyt kategoria-analyysiä. Koulun toimintaympäristöä tutkin poliittisten toimijoiden ja hallinnon keskeisten vaikuttajien näkökulmasta. Koulun strategista johtamista analysoin rehtori-profession valottamana. Liitän näin institutionaalisen ja strategisen tarkastelun yhteiskunnalliseen konkretiaan ja käytäntöön tutkimalla politiikan, järjestelmien ja organisaation toimintaa sekä yleisesti että yksilöiden diskursseina. Olen kiinnostunut siitä, miten institutionaalista todellisuutta rakennetaan ja strategiaa toteutetaan sosiaalisena käytäntönä koulun johtamisessa. Oppilaitosjohtamisen diskursseja analysoin käytäntöjen nelikentässä, josta on saatu neljä kategoriaa: hallinnon diskur-siiviset käytännöt, arjen diskursiiviset käytännöt, rehtorin diskursiiviset ammattikäytännöt ja diskursiiviset yhteistyökäytännöt. Kategorisoinnin pohjalta on aineisto analysoitu ja siitä on tehty synteesi, josta muotoutui kahdeksan erilaista eetosta. Ne rakentavat kuvaa nykykoulusta ja sen johtamisesta. Rehtori on koulussa keskeinen vaikuttaja, mutta hänen johtamistyötään hankaloittavat valtion moninainen ohjaus, koulun vaikeasti muutettavat käytännöt ja se, miten koulua kohdellaan talouden yksikkönä. Kuntien tehtävien voimakkaasti muuttuessa, nousee koulu kunnan koko palvelutuotannon keskiöön. Tähän mahdollisuuteen tulee koulun tarttua. Education has been a central value for Finnish people ever since its inception. The school has been considered a significant institution, a building block of our society and culture. These national values have been reflected in societal politics and education policy, allowing us to do well in international comparisons and to be differentiated from others. The organization, management, and oversight of education have been targets of continual and tense discussion because the educational system is how education policy is realized. As an institution, the school has turned out to be quite stable and strong, even though today’s school faces various different de-mands in a changing society. I have examined strategy and management in an institutional school and the environment it functions in. I have aimed to find the institutional face of the school and to connect it with social practices. I focus on the institution of school and its strategic management in practice and as practice. I define strategy as a shared understanding of the goals of the organization. This study represents research in interac-tion, language, and practices, which is a new type of perspective within research on strategies and strategy work. The wide view of strategy in this research differs from traditional research on strategy. It highlights the significance of each member in the organization on how the strategy is put into practice. My concept of strategy contains the idea of mindful targeting of the limited economic and personnel resources of the public sector in order to reach the desired goals in education policy and pedagogy. In the strategic management of school, this entirety is built together by personnel resources and the quality content of teaching. In my research, I aim to find new methods to examine strategy and to do strategy work in practice and in daily life. I want to look at the significance of the members of the organization and their actions in putting the strategy into practice. The oversight by the government and the strategic management of municipalities are seen in this study as methods by the institutions to guide activity in a desired direction. At the level of municipal organization, the strategic management of the teaching profession brings forth the importance of municipal decision making and a dualistic government model. At an individual level, the focus of interest is the dis-course of the educational institution management regarding strategic management as practice. I have chosen to use an abductive research approach, which is in the intersection of theory-based and data-based research. This study is based on the relationship between theory and empirical research. An abductive approach enables a strong empirical foundation and a dialogue between theory and empirical data throughout the work. The research methodology is based on critical theory. I use discourse analysis to examine strategy as practice, as part of an institutional and social reality, as produced through language and activity. In short, I conduct a practical analysis of strategy discursively. My work is interdisciplinary research, where I have an opportunity to look at the school and its management from the perspectives of pedagogy and municipal government. The core of the research data consists of 52 interviews, which I have analysed using categorical analysis. I examine the school environment from the perspectives of political actors and central leaders in the administration. I analyse the strategic management of the school using the headmaster’s profession as a lens. By doing so, I connect institutional and strategic analysis to societal practice by examining the activities of policy, systems, and organization both in general and as discourse among individuals. I am interested in how an institutional reality is constructed and how strategy is realized as social practice in school management. I analyse the discourses of school management in a fourfold table, using four categories: the discursive practices of the administration, the discursive practices of daily life, the professional discursive practices of the headmaster, and discursive collaborative prac-tices. Based on the categorization, the data has been analysed and synthesised. Eight different ethoses emerged from the synthesis. They construct an image of today’s school and its management. The headmaster is a central figure, but his or her management work is being made more challenging by three factors: multiform oversight by the government, the difficult-to-change practices of the school, and the way school is treated as a unit of economy. As the responsibilities of the municipalities go through drastic changes, schools rise to the centre of municipal services. This is an opportunity that schools should take.

Asiakasresponsiivisuutta vaaditaan julkishallinnon reformipolitiikassa, jossa tavoitellaan asiakaslähtöisiä, asiakkaiden tarpeisiin vastaavia matalan kynnyksen palveluja. Tavoitteen operationalisointi julkispalveluissa on kuitenkin ongelmallista. Responsiivisuudella tarkoitetaan hallinnon kykyä vastata kansalaisten toiveisiin ja tarpeisiin, mutta rajallisien inhimillisten ja taloudellisten resurssien muutospaineessa periaatteen soveltaminen käytännön kehittämistyössä voi muotoutua toisenlaiseksi. Tämä tutkimus tuottaa tietoa responsiivisuuden ja taloudellisten voimavarojen hallinnan yhteensovittamisen jännitteistä päätöksenteossa. Terveyskioskikokeilujen avulla konkretisoin millaisia ongelmia asiakasresponsiivisuuden parantamisesta voi syntyä voimavarojen tehokkaalle hallinnalle. Julkispalvelujen asiakasorientaation kehittämisideologia näyttää tematisoituvan hallinnon tehottomuuden ongelmana. Uuden julkisjohtamisen doktriinissa on vaadittu, että julkispalvelujen tulisi tuottaa asiakkailleen enemmän vastinetta verorahoille. Kustannusten hallinnasta ja yksilön oikeuksista on hyvinvointivaltion talouskriisin myötä tullut keskeisiä argumentteja kansainvälisessä reformiretoriikassa. Tarkastelin julkispalvelujen asiakas- ja kustannusajattelun dilemmaa erityisesti perusterveydenhuollon kehittämisessä; kuinka vastata kansalaisten tarpeisiin helposta pääsystä ja silti hillitä kasvavia kustannuksia. Asiakasnäkökulmasta hoitoonpääsyn ongelmana ovat pitkät odotusajat ja hankala tavoitettavuus. Tutkimuskohteenani olivat terveyskioskit, jotka ovat esimerkki ennaltaehkäisevästä, matalan palvelukynnyksen toimintamallista. Terveyskioski toimi tutkimuksessa eräänlaisena ikkunana kehittämisen jännitteisiin. Artikkeleissani havainnollistin empiirisesti terveydenhuollon asiakasresponsiivisuuden ja kustannushallinnan problematiikkaa Tutkimukseni on luonteeltaan ymmärrystä avaavaa. Se perustuu neljään terveyskioskia käsittelevään osajulkaisuun ja tutkimuksen kokoavaan teoreettiseen johdantolukuun julkispalvelujen kehittämiseen sisältyvistä jännitteistä ja ristiriidoista. Julkishallinnon uudistuksilla etsitään ratkaisuja rajallisten voimavarojen tehokkaaseen hallintaan. Uudistamisen tavoitteiden, keinojen, kehittämispuheen ja -toiminnan välisten ristiriitojen ja monitulkintaisuuden esiin nostaminen auttaa ymmärtämään päätöksenteon rajoittunutta rationaalisuutta ja asiakasresponsiivisuuden parantamisesta syntyviä yllättäviäkin seurauksia. Uudistustarpeiden legitimoinnin retorinen tarkastelu kertoo siitä, miten poliittishallinnollisia ongelmia kehystetään ja perustellaan. Tulkinta asiakasresponsiivisuudesta kielellisenä ilmiönä kuvaa taustaolettamuksia, joihin idea julkishallinnon tehokkaasta hallinnasta perustuu. Osajulkaisujen perusteella hoitoon pääsyn helpottamisella oli välillisiä vaikutuksia palvelujen kustannusrakenteeseen ja voimavarojen allokaatioon. Asiakastyytyväisyys heijastui korkeana käyttöasteena, mutta palvelujen suurkäyttäjät ja pitkäaikaissairaat käyttivät kioskia lisäpalveluna, mikä suuntasi ennaltaehkäisevää toimintaa sairauksien hoitoon. Asiakasresponsiivisuuden parantamista ohjaa pikemminkin palvelujärjestelmän hallinnan kuin asiakkaiden tarpeiden näkökulma. Asiakasnäkökulmasta tarvetta on ennaltaehkäiseville, helppopääsyisille palveluille ja psykososiaaliselle tuelle, mutta kustannustehokkuuden paine voi ohittaa asiakasresponsiivisuuden ja johtaa palvelukynnysten korottamiseen. Voimavarojen hallinnan ja palvelujen toimivuuden kannalta terveydenhuollon järjestämismallia ratkaisevampaa on tunnistaa suurimmat hoitoonpääsyn esteet, paikalliset palvelutarpeet ja resurssit yli sektorirajojen. Tutkimukseni tekee näkyväksi päätöksenteossa syntyviä todellisia valintatilanteita. Tutkimuksen perusteella julkishallinnon päätöksentekoon ja erityisesti julkispalvelujen kehittämiseen liittyy epävarmuutta tavoitteiden ja keinojen suhteesta. Uudistamisen ideat eivät välttämättä muutu käytännön toiminnaksi. Tehokkuuden parantamisen ratkaisut ovat monitulkintaisia ja voivat johtaa uudenlaisiin ongelmiin tai kehittämistavoitteet korvataan uusilla päämäärillä. Julkispalvelujen kehittäminen tapahtuu niukkojen voimavarojen ja poliittisen päätöksenteon kehyksessä, jossa tehdään arvovalintoja ja kompromisseja palvelutason, tarpeisiin vastaamisen, kustannustehokkuuden ja poliittisen kannatuksen suhteen. Asiakasresponsiivisuus muuttaa perinteistä poliittista ja hallinnollista vastuukäsitystä horisontaalisemmaksi, jossa on yritettävä vastata sekä äänestäjien että asiakkaiden tarpeisiin. Toisin kuin liiketoiminnassa, verorahoitteisessa järjestelmässä päätöksentekoa ja responsiivisuutta määrittävät universalismin ja oikeudenmukaisuuden periaatteet. Yksilöllisiin tarpeisiin vastaaminen ja palvelujen segmentointi on ongelmallista, koska yhden ryhmän asiakasresponsiivisuuden parantaminen voi tarkoittaa asiantilan heikentämistä toisaalla. Tämä tutkimus osoittaa, että asiakasresponsiivisuus on kiistanalainen tavoite eikä vielä itsestään paranna julkisten palvelujen tehokkuutta, vaan sen toteutuminen edellyttää laajempien yhteiskunnallisten tavoitteiden ja pitkällä aikavälillä realisoituvien välillisten vaikutusten pohtimista. Customer responsiveness is emphasized in public management reform policy. The aim is to develop customer-oriented public services that respond to public demand in facilitating access. However, the operationalizing this objective is problematic. Responsiveness is understood as the ability of public administration to respond to the desires and needs of citizens. The pressure for change and the limited human and economic resources may complicate putting customer responsiveness into practice. This study provides information about the decision-making tensions between responsiveness and efficient management of resources while improving public services. Using walk-in clinics to demonstrate these tensions, I illustrate the problems that may arise from customer responsiveness to cost control. Customer orientation in public services is part of the management ideology, with the issue appearing to relate to public sector inefficiency. The New Public Management doctrine argues that public services should provide customers more value for their tax money. With the economic crisis of the welfare state, cost containment and individual rights have become the central arguments in international reform policy rhetoric. The tensions of customer responsiveness are examined in the context of developing primary care; the dilemma is how to facilitate access while controlling costs. From the customer perspective, the major barriers to primary care access are long waiting times and availability difficulties. The subject of the study is the novel walk-in clinics, an example of the preventative and easy accessible service model. The walk-in clinic as a case study exemplifies the tensions of development in practice. The articles empirically reflect the healthcare problems between improving customer responsiveness and cost containment. The study is interpretive in its nature. It consists of four sub-studies on walk-in clinics and the theoretical introduction to the tensions and contradictions of public services improvement. Reforms are efforts to search for solutions in managing scarce resources more efficiently. The aim is to understand the conflicts and ambiguity between the means and ends of reforms and between the reform rhetoric and action. Tensions bring understanding to the bounded rationality in decision-making and unintended consequences when improving customer responsiveness. A rhetorical analysis of reform arguments and their legitimization describes how political–administrative problems are framed and justified. Interpreting customer responsiveness as a linguistic phenomenon represents the underlying assumptions on which the idea of efficient public administration is based. The results show that facilitating access had indirect effects on service cost structure and resource allocation. Customer satisfaction indicated a high utilization. However, the frequent users of health services and patients with chronic diseases used a walk-in clinic as supplementary care, which directed the clinic’s preventative actions antithetically to the treatment of diseases. Responsiveness is promoted from the organizational perspective of service system rather than the perspective of the clients’ needs. From the customers’ viewpoint, there is a need for accessible, preventative services and psychosocial support. Instead of improving access, the pressure for cost efficiency may paradoxically lead to increased barriers in accessing these services. More critical than the healthcare organization model is identifying the main barriers to care access, local service needs, and resources across the welfare sectors in ensuring the efficient use of resources and the functionality of services. This study makes visible real-world decision-making situations. The study argues that the uncertainty about the means and ends is the distinctive feature of public administration decision-making, especially in public service development. Reform ideas do not necessarily turn into action. Solutions in improving efficiency are ambiguous and may cause new problems, and new development goals replace the original goals. Scarce resources and policy-making determine the development of public services, bringing value judgment and compromises among the desired service level, responsiveness, cost efficiency, and political support. The aim of customer responsiveness is to transform the traditional political and administrative accountability in a horizontal direction, satisfying both the voters and the customers. However, unlike in business, in the publicly funded system, the key principles of decision-making and responsiveness are universalism and equality. Responding to individual needs and segmenting services is problematic since improving responsiveness of one group might deteriorate the status quo of another group. This study demonstrates that customer responsiveness is a highly contested aim and does not yet improve the efficiency of public services. For this to materialize, the wider societal goals and the indirect effects of actions that would be realized in the long term should be acknowledged.

Erikoissairaanhoidon kulujen voimakas kasvu on todettu olevan yksi kuntien taloudenpidon suurimmista ongelmista (Kuosmanen et al. 2004, 7; Suomen Kuntaliitto 2014). Kustannusten nousu ei aina ole ollut suunniteltua, vaan sairaanhoitopiirien talousarviot ovat ylittyneet varsin usein (vrt. esim. Punnonen 2013, 1). Toisaalta lienee selvää, että sairaanhoitopiirit eivät ensisijaisesti tavoittele tietyn rahamäärän kuluttamista. Ne ennemminkin pyrkivät tarjoamaan asianmukaista hoitoa hyödyntäen tarkoituksenmukaisella tavalla käytettävissä olevia voimavaroja eli toimimaan mahdollisimman tuloksellisesti. Julkisen erikoissairaanhoidon luonteesta johtuen mahdollisimman tuloksellisen toiminnan varmistaminen on kuitenkin osoittautunut ongelmalliseksi. (Kaplan & Porter 2011). Tässä väitöskirjassa tutkitaan sisäistä valvontaa sairaanhoitopiirikontekstissa. Tutkimuksen läpikäyvänä teemana on sisäisen valvonnan tuottaman hyödyn ja haitan ajattelu. Sisäinen valvonta voidaan määritellä prosessiksi, jonka avulla pyritään varmistumaan organisaation tavoitteiden saavuttamisesta (Sisäiset tarkastajat ry 2012b). Laajasti käytössä olevan COSO:n (2013, 3) sisäisen valvonnan mallin mukaan sisäisen valvonnan järjestämiseen vaikuttavat ainakin organisaation rakenne, sen toiminta ja toimintaympäristö. Käytössä ei kuitenkaan ole tutkittua tietoa siitä, miten näiden tekijöiden tulisi vaikuttaa sisäiseen valvontaan yhteiskunnallisesti merkittävässä sairaanhoitopiirikontekstissa. Tutkimuksen kolme rinnakkaista teoreettista lähtökohtaa kytkeytyvät näihin kolmeen tekijään. Sairaanhoitopiirien rakenteeseen liittyvänä teoriana hyödynnetään monitoimialaisen organisaation johtamiseen liittyvää parenting-teoriaa. Toimintaa jäsentävänä teoriana tutkimuksessa on monitulkintaisuus, koska erikoissairaanhoidon tuloksellisuuden tulkitseminen on nähty usein ongelmallisena (vrt. esim. Niiranen et al. 2005, 29; Silvennoinen-Nuora 2010, 5). Julkisen erikoissairaanhoidon toimintaympäristössä on havaittavissa monen tyyppisiä tilivelvollisuussuhteita. Tilivelvollisuutta jäsennetään tutkimuksessa päämies-agenttiteoriaa hyödyntäen. Tutkimuksen keskeisenä empiirisenä aineistona toimivat kunnallisen erikoissairaanhoidon sisäisen valvonnan asiantuntijoiden haastattelut. Tätä aineistoa täydentävät lääkärijohtajien haastattelut. Lisäksi tutkimuksessa hyödynnetään sairaanhoitopiirien sisäisen valvonnan dokumentteja. Monipuolinen empiirinen aineisto mahdollistaa tutkimuksen tavoitteiden saavuttamisen. Tässä väitöskirjassa tutkitaan ensimmäistä kertaa Suomessa laadullisella tutkimusotteella sairaanhoitopiirien sisäistä valvontaa. Laadullinen tutkimusote mahdollistaa sekä monipuolisen että syvällisen tarkastelutavan. Tutkimuksen tuloksena esitetään nykytilaa täydentäviä ajatuksia sairaanhoitopiirien sisäiseen valvontaan. Tutkimuksen mukaan on muun muassa tarpeen arvioida nykyistä systemaattisemmin sisäisestä valvonnasta mahdollisesti aiheutuvia hyötyjä ja haittoja. The increase in the costs of public health care is one of the major economic problems for municipalities in Finland (Kuosmanen et al. 2004, 7; Suomen Kuntaliitto 2014). This increase has not always been planned, and the costs have quite often exceeded the budgets of hospital districts (Punnonen 2013, 1). But costs are not the only issue. The hospital districts are committed to offering effective and quality health care using the appropriate resources. However, controlling the effectiveness and cost efficiency of public health care has been a problematic task (Kaplan & Porter 2011). The object of this study is to research internal control in the context of hospital districts. The theme of the study relates to the advantages and disadvantages of internal control. Internal control is defined as a process designed to provide assurances regarding the achievement of objectives (Sisäiset tarkastajat ry 2012b). The widely used COSO Internal Control Framework (2013, 3) states that different entity structures, industries and operational environments can affect the application of the internal control process. However, the theoretical discussion is limited with respect to the impact of these factors on internal control in the context of hospital districts. The three parallel theoretical starting points for this study are connected to the three factors identified by the COSO framework. The theory that is related to the structure of hospital districts is parenting theory. This theory originates from the research work of corporate headquarters of multi-business companies. The theory that relates to the industry of public health care is ambiguity because the efficiency of public health care is often considered difficult to assess (Niiranen et al. 2005, 29; Silvennoinen-Nuora 2010, 5). The operational environment of public health care organisations includes many types of accountabilities. The theory that is connected to accountability in this study is principal-agent theory. The key empirical data consists of interviews with internal control specialists. This is supported by interviews with physicians who work as a head of department. The study also benefits from the internal control documents of hospital districts. The use of versatile empirical data enables the study to reach its goal. This is the first qualitative study in Finland concerning internal control in public health care organisations. The qualitative approach enables the study to be both diverse and deep. As a result, the study reveals complementary considerations and thoughts about internal control in health care organisations. Among the conclusions of the study is that it is necessary to assess more systematically the potential advantages and disadvantages of internal control.

Luova talous on 2000-luvun ilmiö, joka kiinnostaa niin tutkijoita kuin poliitikkojakin. Sitä on tutkittu laajasti ja sen nimissä on perustettu kansainvälisiä, kansallisia ja alueellisia hankkeita. Kaikesta sen ympärillä vellovasta keskustelusta huolimatta luova talous -termi on edelleen yhtä monitulkintainen kuin on sen ulottuvuudetkin vielä määrittelemättömät. Tämän tutkimuksen tarkoituksena on selittää luovaa taloutta niin kuin se tämän hetkisessä maailmassa ymmärretään sekä lisätä keskustelua paikallistalouden näkökulmasta. Luovan talouden teoria on alueellisesti painottunut, minkä johdosta se nähdään alueellisena talouskasvun ja kehittämisen kohteena. Sen luonteen ja oletetun kansantaloudellisen merkityksen takia se nähdään tulevaisuuden taloudellisen ja yhteiskunnallisen kehityksen moottorina. Vaikka erilaiset toimenpiteet ja hankkeet edesauttavat alueiden menestymistä, silti tärkeimmäksi tekijäksi nousee alueen asukkaat. Tutkimuksessa käsitellään luovan talouden historiaa ja käsitteitä, sekä sen merkitystä yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. Lähemmin paikallistalouden kontekstiin tutkimus syventyy luovan kaupungin ominaisuuksien määrittelyllä. Luovilla kaupungeilla on yhteisiä piirteitä, niillä on historialliset juuret ja vetovoimatekijöitä, jotka kasvattavat kaupunkia ja vetävät puoleensa luovaa pääomaa. Menestystarinaa etsitään hyvin erilaisin välinein. Tutkimuksen keskeisenä tarkoituksena on hahmottaa kaupungin keinoja hyötyä luovasta taloudesta. Tavoitteeseen pyritään hakemalla tutkijoiden johtopäätöksistä ominaisuuksia ja yhtäläisyyksiä, joita paikallistalous voisi hyödyntää. Tutkimusartikkelien perusteella esiin nostettuja ominaisuuksia peilataan Luova Tampere -ohjelmaan tarkoituksena arvioida ohjelman toimivuutta.

Tämä tutkimus käsittelee kunnallisen tilaajavirkamiehen tilaajaosaamista sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin liittyvissä tilaamisprosesseissa. Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää tilaajavirkamiehen keskeisimmät osaamisalueet tilaamisprosessissa sekä sen ympärille muodostuneessa toimintaympäristössä. Tutkimuksessa muodostetaan tavoite-keino -asetelma, missä tavoite on tuloksellisuus kunnallisissa palvelutilauksissa, ja osaamisalueiden ja niiden soveltaminen eri tilaamisprosessin vaiheisissa toimii keinovalikoimana, eli menestystekijöinä tähän tuloksellisuuden tavoitetilaan liittyvissä pyrkimyksissä. Tutkimus on luonteeltaan laadullinen ja tutkimusotteeltaan kartoittava sekä selittävä. Tutkimus rakentuu teoreettisesta ja empiirisestä osiosta. Empiirinen aineisto on kerätty tilaaja-tuottaja -toimintatapaan perustuvista tapauskunnista Hämeenlinnasta ja Tampereelta teemahaastattelun menetelmää hyödyntäen. Teemahaastatteluissa on keskitytty erityisesti tuloksellisuuden määrittelyyn, tuloksellisuuden ja tilaajaosaamisen linkittymiseen, toimintaympäristön luomiin haasteisiin sekä tilaajaosaamiseen tilaamisprosessin yhteydessä. Tutkimus osoittaa, että tuloksellisuuteen liittyvässä keskustelussa tilaajavirkamiehen huomio on siirtynyt panos-tuotos -mallissa tuotoksiin ja niiden vaikutuksiin. Ongelmia tuloksellisuus-pyrkimyksissä aiheuttaa edelleen tuloksellisuuteen liittyvän mittariston puute erityisesti monimutkaisissa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutilauksissa. Tilaajaosaamisella koetaan olevan iso vaikutus siihen kuinka tuloksellisia palvelutilauksista muodostuu, mutta edelleen on haastavaa eksplisiittisesti selittää näiden välistä yhteyttä. Tulokselliseen palvelutilaukseen pyrkiessään tilaajavirkamies näyttää kohtaavaan monimuotoistuneen toimintaympäristön synnyttämiä haasteita. Laajentuneen ”sopimussalkun” hallinta yhdistettynä niukkaan tilaajatoiminnan resursointiin ja hankintalakiin, edellyttää tilaajavirkamieheltä erityistä tilaajaosaamista. Tilaamisprosessissa tärkeimmiksi tilaajavirkamiehen osaamisalueiksi koetaan yhteistyö- ja substanssiosaaminen, joita vaaditaan keskeisesti prosessin kaikissa vaiheissa. Lisäksi yhdeksi merkittäväksi osaamisalueeksi näyttää muodostuvan kyky hyödyntää yhteisön tai ulkopuolisten tahojen osaamista osana yksilönosaamista.

Tutkimuksen tarkoituksena on kuvata, miten julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus soveltuu Suomessa erikoissairaanhoidon palveluihin kahta tapausta, HYKSin kliiniset palvelut Oy:tä ja suunnitteilla olevaa Iltasairaala Oy:tä, tutkimalla. Tarkoituksensa toteuttamiseksi tavoitteena on selvittää, mitä hyödyllistä sekä käyttökelpoista julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudessa on erikoissairaanhoidon tuotannolle. Tutkimusaihe kytkeytyy laajemmassa tieteellisessä kontekstissa ensinnäkin kunnallistalouden oppiaineen soveltavan ja kvalitatiivisen tutkimuksen viitekehykseen. Lisäksi tutkimusaihe kytkeytyy tieteenfilosofisella tasolla hermeneuttisen, ymmärrystä lisäävän, sekä kuvailevan ja aristotelisen perinteen mukaisen ihmistieteellisen tutkimuksen viitekehykseen, jossa laadullisen tapaustutkimuksen traditionaalisella tutkimusstrategialla haetaan syvällisempää ymmärrystä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden ilmiöstä. Tutkimusmenetelmänä on dokumentit ja käytettävänä aineistona tutkimuskohteista saatavilla olevat asiakirja- ja dokumenttiaineistot sekä erilaiset tutkimuskohteita koskevat lehtiartikkelit. Tutkielmassa käytetään abduktiivista päättelyä sekä aineiston analyysissä teoriasidonnaista analyysiä. Tutkimuskohteet ovat kumppanuuden muodoltaan monipuolinen yhdistelmä eri tyyppejä. Syyt käyttöönotolle ovat niin taloudellisia kuin sosiaalisia. Vahvuuksiksi voidaan todeta, että alkuvaikeuksista huolimatta toinen yhtiö toimii sekä kehittyy aktiivisesti, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus -ajattelun toimiva testaus sekä kehittäminen, luonteva omistajayhteistyö, riittävä palveluvalikoima ja henkilökunta. Rahalle vastinetta on tullut lisäarvon tuottamisesta muun muassa tunnettavuuden lisäyksessä, käyttöasteen paranemisessa, sopimusasioiden selkeydessä ja selkeällä tavoitteellisuudella yhteistyökumppanuuksissa sekä keskinäisessä oppimisprosessissa. Keskeisimmät havaitut kehittämisalueet ovat kokonaisuuden hallinta, riskienhallinta, heikohko kansainvälisyys sekä markkinoinnin hajanaisuus. Yhteenvetona, ettei julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus ole niin kutsutusti pikavoittoja varten. Yhteistyön kehittyminen vaatii luottamusta sekä käytänteiden yhteensovittamista. Keskiössä on oltava toiminta: kun tilat toimivat ja henkilökunta on tyytyväinen, heijastuu tämä toiminnan kautta asiakastyytyväisyydeksi. Talousresurssien tuloutus, osakearvon nousu sekä kertynyt osaamispääoma ovat mahdollisia vasta pitkän aikavälin kuluessa. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus voi parhaimmillaan tukea omistajiensa ydintoimintaa, muttei priorisoida sitä.

Markkinaehtoiset palvelutuotantotavat ovat tulleet jäädäkseen osaksi sosiaali- ja terveyspalveluiden lakisääteistä palvelutuotantoa niiden palvellessa parhaimmillaan kaikkien palveluketjun osapuolien etuja. Kuntaorganisaatio saa tarjoamilleen palveluille joustoa ja uusia toimintatapoja, yksityinen sektori tarjoamilleen palveluille markkinat sekä palveluasiakkaana kuntalainen aiempaa yksilöllisempiä palveluita. Myös Vantaan kaupunki on yleisen suomalaisen trendin mukaan adaptoinut markkinoita hyödyntävän monituottajamallin palvelutuotantonsa perustaksi, jolla kuntakonsernin ulkopuoliset tuottajat tuodaan oman tuotannon rinnalle tuomaan tehokkuutta, joustavuutta, vertailtavuutta sekä uusia toimintamalleja kunnalliseen tuotantoon. Vantaan monituottajuuteen perustuva toimintatapa on vielä varsin uusi palvelutuotantomalli kaupungissa eikä käytännön kokemuksia vielä kaikista sen tuomista muutoksista ole. Omat haasteensa tuovat vielä kansallinen sote-uudistus, jonka käytännön vaikutuksia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin ei vielä tunneta sekä esimerkiksi uuden velvoittavan lainsäädännön, kuten niin kutsutun vanhuspalvelulain (Laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista 980/2012) tuomat muutokset kaupungin vastuualueisiin palveluita järjestävänä osapuolena. Tutkimuksessa keskitytään kahden esimerkkipalvelun, ulkoistettujen Hakunilan terveyskeskuksen sekä ikäihmisten tehostetun palveluasumisen, kautta mekanismeihin ja käytäntöihin, joilla toteutetaan monituottajamallin osapuolien, tilaajaorganisaation, yksityisten tuottajien välinen vuorovaikutus järjestetään. Tarkastelussa on erityisesti miten toimintatavat soveltuvat monituottajamallille asetettuihin tavoitteisiin nähden. Käytössä olevat, luottamukseen ja paikallisuuteen nojaavat, toimintamallit sopivat nykytilan-teeseen verrattain hyvin tilanteessa, jossa palvelutuottajia on vielä verrattain vähän. Olennaisessa osassa tavoitteiden saavuttamisessa ovat kilpailutuksessa asetetut tai hyväksymismenettelyssä asetetut tavoitteet, ja että solmitut sopimukset mahdollistavat kaupungin strategian toteuttamisen. Suurin osa ulkoistetuissa palveluyksiköistä sijaitsevat lähellä ja ovat tehneet yhteistyötä kau-pungin kanssa vuosia. Keskeisemmät haasteet liittyvät tulevaisuudessa kaupungin säästötavoitteiden yhteensovittamiseen monituottajamallille asetettujen muiden tavoitteiden kanssa ulkoistettujen palveluiden hyödyntämisen kasvaessa. Ulkoistetuista palveluista erityisesti palvelusetelirahoitteiset palvelut tuovat mukanaan laajemman, jopa koko Suomen kattavan palveluverkoston, jonka hallinta vaatii palveluiden järjestäjältä väistämättä lisäresursseja palveluiden hallinnointiin ja panostamista kuntien väliseen yhteistyöhön.

Tässä pro gradu -tutkielmassa tarkastellaan näennäismarkkinoiden toimivuutta ikäihmisten palveluissa silloin, kun kunta soveltaa toiminnassaan tilaaja-tuottajamallia. Tutkimuksessa tarkastellaan kahden kaupungin, Hämeenlinnan ja Tampereen, tilaajan sekä tuottajan edustajien kokemuksia tilaaja-tuottajamallista ikäihmisten palveluissa. Empiirinen aineisto on kerätty haastattelemalla sekä kyselylomakkeen avulla. Haastateltavien kokemuksiin perustuen tutkimuksessa käydään läpi neljä tilaaja-tuottajamallin toimivuuden osa-aluetta, jotka ovat: asiakas ja palvelun laatu, henkilöstö, kustannukset ja transaktiokustannukset sekä responsiivisuus. Tutkimuksessa sivutaan lisäksi kysymystä byrokratian itseintressitaipumuksista. Tutkimuksen teoreettinen viitekehys koostuu sekä julkisen valinnan teoriasta että näennäismarkkinateoriasta. Julkisen valinnan teoria luettelee julkissektorilla useimmiten sovellettavan perinteisen hierarkkisen hallintomallin puutteita ja ehdottaa ratkaisuksi näennäismarkkinoiden perustamista kuntaan. Näennäismarkkinasovelluksen, kuten tilaaja-tuottajamallin, avulla julkisyhteisöön luodaan aitoja markkinoita muistuttava olotila, jonka oletetaan parantavan mm. palvelujen laatua ja kustannustehokkuutta sekä vähentävän byrokratian itseintressitaipumuksia. Tutkimuksessa selvisi, että tilaaja-tuottajamallin myötä kustannustietoisuus ja tätä kautta myös kustannustehokkuus olivat lisääntyneet kummassakin case-kunnassa. Tilaaja-tuottajamallin koettiin estävän byrokratian itseintressitaipumuksia muun muassa siksi, että tilaajan ja tuottajan tehtävät erotetaan toisistaan. Palvelujen laadunseurannan ja -mittaamisen todettiin lisääntyneen kummassakin kunnassa tilaaja-tuottajamallin myötä. Palvelujen laadun koettiin parantuneen verrattuna perinteiseen hierarkkiseen palvelujen järjestämistapaan. Empiirisen aineiston perusteella asiakkaan näkökulmasta tarkasteltuna tilaaja-tuottajamalli vaikuttaa sekavalta ja asiakasohjauksen eriyttäminen tuotannosta tilaajan puolelle hidastaa jossain tapauksissa nopeaa puuttumista asiakkaan tilanteeseen. Tutkimuksessa selvisi, että tilaaja-tuottajamallia sovellettaessa on kiinnitettävä huomiota erityisesti tilaajaorganisaation kokoon. Tilaajaorganisaation paisuminen on vastoin julkisen valinnan teorian esittämää vaatimusta pienistä organisaatioista. Toisaalta muuttuviin palvelutarpeisiin vastaaminen nopeasti voi olla mahdotonta, jos organisaatio on kooltaan pieni kunnan väkiluvun sitä vastoin ollessa suuri. Haastattelujen perusteella, henkilöstön näkökulmasta tarkasteltuna, tilaaja-tuottajamalli koettiin innostavana kilpailun vuoksi, sillä kannuste oman toiminnan parantamiseen saadaan vertaamalla ulkoa ostetun palveluntuottajan toimintaa omaan toimintaan. Osa kyselyyn vastanneista koki tilaaja-tuottajamallin kuitenkin sekavaksi.

Julkisen talouden tarkoituksena on toimia tasapainossa niin, että tulorahoituksella katetaan palvelutoiminnasta aiheutuvat menot. 2000-luvulla Suomen julkisen talouden menot ovat kuitenkin alkaneet kasvaa tulorahoitusta enemmän. Näitä tulojen yli kasvaneita menoeriä on pitänyt kattaa lainarahoituksella, joka luonnollisesti on maksettava vielä korkojen kanssa joskus takaisin. Suomessa kunnat järjestävät kaksi kolmasosaa julkisista palveluista, joista muodostuvat suurimmat kustannus-erät julkiseen talouteen. Talouden tasapainottamiseksi ja kuntien menokehityksen hillitsemiseksi 2000-luvulla käynnistettiin Paras-hanke, jonka yhtenä tarkoituksena oli kuntaliitosten muodostaminen. Paras-hanke määritteli perusterveydenhuollon palveluiden järjestämiselle vähimmäispohjaksi 20 000 asukasta. Kuntaliitoksia ja monikuntaliitoksia muodostettiin erityisesti vuonna 2009, jolloin Suomen kuntakartalta hävisi yhteensä 67 kuntaa (32 kuntaliitosta, joista 16 monikuntaliitosta). Tutkielman tarkoituksena on ollut selvittää monikuntaliitoksen mahdollinen yhteys perusterveydenhuollon palveluiden järjestämisestä muodostuvaan menokehitykseen lyhyellä aikavälillä. Ilmiötä on tutkittu teoreettisen viitekehyksen sekä empiirisen aineiston avulla. Tutkielmassa on tarkasteltu teoriaa suuruuden ekonomiasta ja sen soveltuvuudesta julkisella sektorilla. Teoreettiseen viitekehykseen on myös avattu lyhyesti institutionaalisessa mielessä suomalainen kuntajärjestelmä sekä monikuntaliitos ja siihen liittyviä asioita. Empiirisessä aineistossa on pyritty asemoimaan perusterveydenhuollon palvelut osana suomalaisten kuntien palvelutuotantoa, minkä jälkeen on tarkasteltu kahden tapauskohteen avulla monikuntaliitoksen mahdollista yhteyttä perusterveydenhuollon palvelutuotannon menokehitykseen. Tapauskohteina ovat toimineet Joensuu ja Seinäjoki sekä niissä mukana olleiden ympäryskuntien muodostamat monikuntaliitokset vuonna 2009. Tapauskohteiden palvelutuotannon menokehitystä on tarkasteltu vuosina 2006 2011 muutamilla tunnusluvuilla kuten kokonaiskäyttökustannuskehitys, kustannukset per käynti, nettokustannukset per asukas ja hallintokustannusten menokehitys osana perusterveydenhuollon palvelutuotannon menokehitystä. Tutkimuksesta käy ilmi, että monikuntaliitoksella ja perusterveydenhuollon palvelutuotannon menokehityksellä vaikuttaisi olevan yhteys. Seinäjoen tapauksessa kustannukset ovat nousseet huomattavasti vuonna 2009, kun taas vastaavasti Joensuun tapauksessa ne ovat vähentyneet selvästi verrattaessa vuoteen 2008. Tutkielman teoreettisen viitekehyksen ja empiirisen aineiston synergiasta voidaan päätellä, että kuntarakennemuutoksilla kuten monikuntaliitoksilla ei näyttäisi kuitenkaan olevan johdonmukaista ja suurta merkitystä taloudellisten säästöjen muodostamisessa. Kuntaliitos voi tosin toimia palvelutuotannon uudenlaisen ja ehkä myös tehokkaamman organisoinnin mahdollistajana, mutta tärkeämpää olisi keskittyä itse palvelutuotannon kustannustehokkuuden kehittämiseen. Kuntaliitoksia muodostettaessa on aina arvioitava tapauskohtaisesti etujen ja haittojen suhde. Suomessa erityistä painoarvoa ennen kuntaliitospäätöstä tulee antaa väestöntiheydelle, sillä Suomi on pääosin harvaan asuttu maa ja aiempien tutkimusten perusteella mittakaavaetujen muodostuminen on todennäköisempää tiheään asutulla alueella.

Kustannushyöty-analyysi toimii päätöksenteon apuvälineenä julkisen hankkeen kustannusten ja hyötyjen arvioinnissa. 2010-luvun yhteiskunnan tarpeet investointien toteuttamisessa vaativat uusia työkaluja. Kustannusten arvioinnin tavoitteet ovat erilaisia kuin yksityisillä toimijoilla. Hyötyjen arviointi sisältyy analyysiin ja ne voivat olla monenlaisia. Hyödyt painottuvat yhteiskuntaan ja ympäristöön. Hyödyt eivät ole mitattavissa vain rahallisin arvoin, vaan vaativat sanallista erittelyä. Kuvailevan Pro Gradun case on Vuoreksen kaupunkialue Tampereella. Kyseessä on ekologinen hanke ja Euroopan suurin puutalokerrostaloalue. Kaupunkialue on Tampereen kaupunkikonsernin strateginen hanke ja osa kaupunkistrategian toteuttamista elinvoiman ja kilpailukyvyn ylläpidossa, joka on investoinnin merkittävin hyöty. Hanke vastaa polarisaation eli kasautuvan muuttoliikkeen kehityssuuntaan Pirkanmaalla ja Suomessa. Kehityssuunta on globaalia. Kansainvälistä kirjallisuutta analyysista löytyy mittavasti, joka kehitettiin 1930-luvulla. Mainittavia soveltamisen maita ovat olleet Yhdysvallat ja Iso-Britannia puistojen, vesialueiden tai terveydenhuollon kohdalla. Analyysi on kehittynyt vuosikymmenten varrella työkaluna. Soveltamisessa antavat ohjeita mm. OECD (Organisation of Economic Co-operation and Development), ICC (International Chamber of Commerce) ja Maailmanpankki (World Bank), jotka ovat finanssiliikenteen kansainvälisiä instituutioita. Yhteiskunnallisen hankkeen kustannustieto löytyy kunnan budjettiprosessin laskelmista. Tutkimus rajaa aineiston vuosien 2007 -2013 Tampereen talousarviotietoon ja tilinpäätöstietoon, sekä kaupunginhallituksen selvitykseen hankkeen taloudellisesta tilanteesta. Suurimmillaan kokonaiskustannukset olivat vuonna 2010 14 852 000 euroa. Tilinpäätös esittää kunnan varojen kohdentamisen tilinpäätösvuonna ja talousarvio vuoden budjettisuunnitelman. Investointi nivoutuu osaksi koko kunnan taloutta ja mittavia aluehankkeita voi olla käynnissä kymmeniä. Yhteensä hanke maksaa arvioituna 210 miljoona euroa Tampereen kaupungille, joista on vuoteen 2013 mennessä käytetty 70 miljoonaa euroa. Kustannukset jakautuvat eri tavoin. Erän suuruus riippuu käyttökohteesta. Tilinpäätösten erät ovat yleinen suunnittelu, infrastruktuuri, viheralueet ja rakentaminen. Kustannusten hajauttaminen edistää pitkän tähtäimen taloussuunnittelua. Yhteenlasketut kustannukset nousevat aikajänteen keskivaihetta kohden ja laskien sen jälkeen. Lempäälän kunnan osuus on pienempi. Vuonna 2014 rakentamisen kustannukset olivat 1000 000 e ja vuonna 2015 500 000 euroa. Investoinnin vaikutus molempien kuntien talouteen on ajallisesti vuosikymmeniä ja vaatii pitkän tähtäimen taloussuunnittelua.

Joukkoliikenteen järjestäminen on kuntien vapaaehtoinen tehtävä. Perinteisesti sitä on järjestetty julkisesti kuitenkin Helsingin seudulla, Tampereella ja Turussa. Muillakin suurilla kaupunkiseuduilla on kuitenkin joukkoliikennettä tuettu lippujen hintoja alentamalla. Vapaaehtoisena tehtävänä paikallispolitiikalla on hyvin paljon ohjausvaltaa siihen ja periaatteessa myös mahdollisuus lopettaa se kokonaan. Tutkimuksen aiheena on se, miksi joukkoliikennettä järjestetään ja tuetaan tutkimuksen alaisilla kuudella suurimmalla kaupunkiseudulla ja kuinka politiikka ohjaa tätä. Voittoa kunnat eivät joukkoliikenteestä saa, vaan joukkoliikenteellä täytyy olla muita tavoitteita. Mielenkiintoista on myös, miten näitä tavoitteita mitataan, eli miten joukkoliikenteen tuloksellisuus määrittyy. Poliittisella tulosjohtamisella viitataan tässä poliitikoiden tekemään johtamiseen, jolla joukkoliikenteelle asetetaan yhteiskunnallisia tavoitteita. Joukkoliikenteeseen vaikuttaa lisäksi meneillään oleva lakimuutos, joka siirtää tuetun liikenteen historian ja pakottaa liikennettä tukevat kunnat ottamaan joukkoliikenteen julkiseen hankintaan. Lisäksi lakimuutos pakottaa perustamaan seudullisia viranomaisia joukkoliikenteestä huolehtimaan. Tämä tuo muutoksia myös joukkoliikennettä ennestään järjestäneille kunnille. Tutkimus toteutettiin haastattelemalla asiantuntijoita ja lähettämällä kysely joukkoliikenteestä vastaaville poliitikoille suurilla kaupunkiseuduilla (seudulliset joukkoliikennelautakunnat) ja kuntien hallitusten jäsenille osaan kunnista vastaavilla seuduilla. Helsingin seudulla käsitykset joukkoliikenteen tuloksellisuudesta ovat kaikkein parhaimmalla tolalla ja myös tuloksellisuuden mittaaminen pisimmälle vietynä. Tampereella ja Turussa vastaavat käsitykset ovat myös hyvällä tasolla, mutta mittaaminen on heikompaa. Muilla seuduilla sekä käsitykset tuloksellisuudesta että mittaaminen ovat heikkoja. Poliittinen tulosjohtaminen toimii kohtalaisesti kaikkialla. Osalla seuduista joukkoliikenteen asiantuntijat ohittavat poliitikot asiantuntemuksensa kautta ja osalla seuduista kunnat ovat ottaneet joukkoliikennelautakuntien päätäntävallan todellisuudessa itselleen ja pahimmillaan riitelemällä heikentävät seudullista yhteistyötä ja joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä.

Liikunta-aktiivisuuden vaikutus ihmisten terveyteen on tutkittu merkittäväksi. Myös liikunta-aktiivisuuden vaikutuksia terveyskustannuksiin on tutkittu, ja niissä on saatu merkkejä siitä, että liikunnallisilla ihmisillä on pienemmät terveyskustannukset kuin liikkumattomilla. Liikunnan lisäksi terveyteen vaikuttavia tekijöitä ovat muun muassa ravitsemus sekä tupakointi. Kuntatason liikuntapanoksien vaikutusta kuntalaisten terveyteen ei ole tutkittu Suomessa laajemmin. Tämän tutkimuksen tarkoituksena on selvittää näkyvätkö kuntien suuremmat liikuntapanostukset kuntalaisten pienempänä sairastavuutena ja sitä kautta pienempinä terveydenhuollon menoina. Vastaavasti tarkastellaan myös näkyvätkö pienemmät liikuntapanostukset suurempana sairastavuusasteena. Nollahypoteesin mukaan riippuvuutta liikuntapanostuksien ja terveydenhuollon menojen välillä ei ole. Tutkimuksen kuntajoukko kattaa 236 kuntaa, jotka eivät ole olleet kuntaliitoksissa osallisina vuosina 2001–2013, eivätkä ole kuuluneet Ahvenanmaan maakuntaan tai Kainuun maakuntakokeiluun. Aineistossa on tutkimuskuntien kustannustiedot vuosilta 2001–2011 liikunta- ja terveyspalveluiden osalta. Näitä tietoja käsitellään tilastollisin menetelmin käyttäen ristiintaulukointia ja yksisuuntaista varianssianalyysiä. Tulokset osoittavat, että nollahypoteesi ei pidä paikkaansa. Liikuntapanostuksien ja terveydenhuollon kustannusten välillä näyttäisi olevan yhteys, mutta yhteys ei ole viitekehyksen mukainen. Toisaalta heikkoa näyttöä hypoteesien toimivuudesta tulokset antavat, mutta näiden tulkinnassa on muistettava ympäristötekijöiden vaikutukset. Tulosten mukaan korkeammat liikuntapanostukset ennustavat korkeampia terveydenhuollon menoja. Myös suuremmat liikuntakustannukset näyttäisivät liittyvän korkeampaan sairastavuusasteeseen. Tutkimuksen tulokset eivät osoita liikunnalla olevan myönteistä vaikutusta kuntalaisten terveydentilaan. Tutkimuksessa käytettäviin tilastolukuihin näyttää kuitenkin vaikuttavan hyvin paljon kunnan väkiluku sekä kunnan väestönmuutos. Nämä kaksi edellä mainittua tekijää vääristävät lukuja huomattavan paljon. Jatkossa pitäisi paremmin pystyä tarkastelemaan tunnuslukuja, jotka eivät ole riippuvaisia kunnan väkiluvusta sekä kohdistamaan tarkastelua yksittäisiin kuntiin, joissa terveyden edistäminen on strateginen kunnan kaikkia toimintoja koskeva yhteinen tavoite. Asiasanat: terveyden edistäminen, terveysliikunta, kunnallistalous

Kuntaliitokset nähdään usein keinona parantaa kuntien palvelutuotannon taloudellista tehokkuutta. Samalla luodaan ajatus siitä, että paikallishallinnolle on olemassa optimaalinen koko, jossa se tuottaa palvelut tehokkaimmalla mahdollisella tavalla. Odotukset liittyvät teoriaan mittakaavaeduista, joita suurempi organisaatio pystyy hyödyntämään tuotannossaan ja näin alentamaan tuotannon yksikkökustannuksia. Nämä odotukset ovat tämän tutkimuksen kohteena ja tutkimuksessa on tavoitteena selvittää pysytäänkö kuntaliitoksella hillitsemään palvelutuotannon menojen kasvua. Teoria mittakaavaeduista on kehittynyt yksityisellä sektorilla, teollisessa tuotannossa, ja sen soveltamiseen julkisessa palvelutuotannossa liittyy useita epävarmuustekijöitä. Käytännössä skaala- ja mittakaavaetujen syntyminen on epätodennäköistä suurimmassa osassa julkisia palveluja. Suuremmat paikallishallinnon yksiköt saattavat kuitenkin hyötyä muista taloudellisista eduista, esimerkiksi yhdistelmäetujen kautta. Mittakaavaedut ja tekninen tehokkuus muodostavat vain yhden puolen paikallishallintojen palvelutuotannosta. Toinen puoli muodostuu palvelutuotannon vastaavuudesta asukkaiden preferenssien ja tarpeiden kanssa, eli allokatiivisesta tehokkuudesta. Teoriassa paikallishallinnon optimaalinen koko muodostuu näiden kahden tekijän kompromissina. Tekninen tehokkuus vaatii toteutuakseen suuremman paikallishallinnon yksikön, kun taas allokatiivinen tehokkuus toteutuu parhaiten pienissä yksiköissä. Tutkimuksessa tarkastellaan tapaustutkimuksen luonteen mukaisesti Akaan talouden ja palvelutuotannon kehitystä vuosien 2005–2010 aikana. Viiala ja Toijala solmivat kuntaliitoksen vuonna 2007 ja yhdistyivät tuolloin Akaan kaupungiksi. Kuntien talous- ja toimintatilastojen, väestörakennetilastojen sekä Akaan, Viialan ja Toijalan tilinpäätösten avulla tutkimuksessa analysoidaan Akaan raha- ja käyttötalouden sekä palvelutuotannon kehitystä. Käyttötalouden osalta tarkastelun alla on sosiaali- ja terveystoimi, opetus- ja kulttuuritoimi sekä yleishallinto. Tutkimuksen perusteella voidaan todeta, että palvelutuotannon kustannusnousun hillitseminen vaatii palvelutuotannon rakenteiden ja prosessien uudistamista. Itsessään kuntaliitos ei johda taloudellisesti tehokkaampaa palvelutuotantoon. Organisaation kasvaessa liian suureksi monimutkaiset hallinto- ja johtamisprosessit sekä niistä syntyvät kustannukset saattavat ylittää muut taloudelliset edut, jolloin syntyy mittakaavahaittoja. Paikallishallinnon kontekstissa ei tule myöskään unohtaa, että tekninen tehokkuus muodostaa vain yhden puolen kokonaisuudesta ja paikallishallinto toimii tehokkaasti ainoastaan, kun myös allokatiivinen tehokkuus toteutuu parhaimmalla mahdollisella tavalla. Asiasanat:kuntaliitos, mittakaavaedut, suuruuden ekonomia, paikallishallinnon optimaalinen koko, allokatiivinen tehokkuus

Vuonna 1995 voimaan tulleen kuntalain säädösten perusteella siirryttiin kuntien ulkoisessa tarkastuksessa nykyisin voimassa oleviin järjestelyihin vuoden 1996 kuntavaalien jälkeen 1.1.997. Samalla siirryttiin kuntien kirjanpidossa soveltamaan kirjanpitolakia. Kuntalailla tilintarkastus säädettiin ammattitilintarkastajien (JHTT) tehtäväksi. Luottamushenkilöt säilytettiin kuitenkin ulkoisessa tarkastuksessa säätämällä kunnan pakolliseksi lautakunnaksi suoraan valtuuston alainen tarkastuslautakunta. Ulkoisessa tarkastuksessa tilintarkastaja vastaa laillisuustarkastuksesta ja tarkastuslautakunnan tehtäväksi säädettiin kunnanvaltuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisen arviointi. Arviointia on aina liittynyt yhteiskunnalliseen toimintaan ja julkishallintoon, mutta enemmän tiedostamatta kuin tietoisesti. Arviointi tuli voimakkaasti kaikkeen julkishallintoon valtionhallinnon kautta viimeistään 1990-luvun alussa. Hetkessä luottamushenkilöistä ei tullut arvioinnin ammattilaisia ja ensimmäinen valtuustokausi oli suurelta osin uuden järjestelmän sisään ajoa ja uuden kunnalliskulttuurin opiskelua. Tilintarkastajan tehtävään ei tullut olennaisia muutoksia. Tutkielman johdantolukuun on koottu tutkielman taustatiedot. Luvussa 2 on tutkimuksen teoreettinen tausta. Kunnan toiminnassa teoreettisena viitekehyksenä toimii päämies-agenttiteoria, josta on esitetty myös kuntasovellus. Arvioinnin teoriaa ja sen soveltamista kuntaympäristössä on käsitelty melko laajasti. Kolmas luku käsittelee alan aikaisempaa tutkimusta. Luvun sisältö pohjautuu tutkimuksen tekijän pro gradu -seminaarissa laatiman aikaisempaa tutkimusta käsitelleen harjoitusaineen päätelmiin. Neljännessä luvussa on esitetty ulkoisen tarkastuksen tehtävät. Viidennessä luvussa käsitellään pääosin tutkimuksen empiiristä osaa, mutta myös sitä tukevaa aikaisempaa aineistoa. Kuudennessa luvussa on esitetty tutkimuksen tulokset ja niihin liittyvää pohdintaa. Tutkimuksen aiheesta oli johdettu tutkimusongelmaksi: ”Miten kunnan ulkoisessa tarkastuksessa tehdyt havainnot ohjaavat kunnan päätöksentekoa? Tutkimusongelman perusteella esitettiin kaksi tutkimuskysymystä: 1. Mitkä ovat tarkastuslautakunnan mahdollisuudet (keinot) vaikuttaa kunnan päätöksentekoon? ja 2. Mitkä ovat tilintarkastajan mahdollisuudet (keinot) vaikuttaa kunnan päätöksentekoon? Vastauksia on etsitty tutkimuskirjallisuudesta ja muista olemassa olevista kirjallisista lähteistä sekä empiirisellä tutkimuksella. Tutkimuksen tuloksena todettiin, että sekä tilintarkastaja että tarkastuslautakunta voivat vaikuttaa kannanottojensa avulla päätöksentekoon ja päättäjiin menettämättä kuitenkaan riippumattomuuttaan. Asiasanat:tilintarkastaja, tarkastuslautakunta, arviointikertomus, tilintarkastuskertomus, päätöksenteko, tilinpäätös

Tämän pro gradu – tutkielman tarkoituksena on tarkastella tuotteistamista kunta-alalla. Paine tuottavuuden parantamiseksi, sekä kilpailuttaminen ja siirtyminen tilaaja-tuottajamalleihin synnyttävät tarpeen kustannusten läpinäkyvyydelle. Talouden perusongelma, niukkuus, ajaa julkisen sektorin valitsemaan mahdollisimman tehokkaita tuotantotapoja ja tuotantovälineitä. Tutkimus tukeutuu jo olemassa olevaan tieteelliseen tutkimukseen ja kirjallisuuteen. Tutkimuksen tärkeänä osana on peilata tuotteistamisen teoriaa empiirisesti Mäntyharjun kunnan tuotteistamiseen. Tuotteistaminen on tervetullut ajattelutapa perinteisen punakynäajattelun rinnalle. Nyt toiminnan pullonkauloihin on mahdollista puuttua tarkastelemalla sitä, mitä organisaatiossa todella tehdään. Tuotteistaminen on oiva työkalu tilanteessa, jossa avoimesti mietitään onko kunnan järkevää ja tehokasta tehdä kaikkea itse. Tuotteistaminen on ajattelutapa. Se kuulostaa ensimmäiseksi raskaalta ja byrokraattiselta. Se ei ole kuitenkaan lähtökohtaisesti ole tapa järjestää toimintaa uudelleen vaan luo edellytykset sille. Käytännössä tuotteistaminen usein kuitenkin käynnistää toiminnan uudelleen järjestelyä. Tuotteistamisen läpimurto suomalaisessa julkishallinnossa tapahtui 2000-luvun alussa. Tapauskunnassa se omaksuttiin vuosikymmenen puolivälissä. Haastatteluissa tuli ilmi, että tällä hetkellä siihen suhtaudutaan eräänlaisena julkishallinnon trendi-ilmiönä. Talouden tiukentuessa on keskustelu kunnan organisaatioiden ulkopuolisten palveluntuottajien suhteen herännyt. Tutkimuksen loppupäätelmänä todetaan, että tuotteistaminen tukee kunnan johtamista. Kustannus- ja laatutietoisuuden parantuessa myös tuottavuus paranee. Tuotteistaminen on tarkoitus olla pysyvä tila. Tämä tarkoittaa sitä, että ylläpitoa ja kehittämistä tulisi aktiivisesti tehdä. Tämä on haasteena tutkimuksen tapauskunnassa. Henkilöstöresurssit kehittämistyöhön ovat niukat. Lisäksi tuotteistamisen perusteleminen henkilöstölle on haastavaa. Tuotteistamisen merkitys tulee lähitulevaisuudessa olemaan edelleen keskiössä kun sosiaali- ja terveyspalveluiden kustannusten kasvamiseen yritetään löytää ratkaisua. Pullonkauloja toiminnassa on löydettävissä. Se vaatii tuotteiden analyyttisistä läpikäymistä ja aktiivista vertailua yksiköiden välillä.

Kuntarakenteita koskevassa keskustelussa on viime vuosina korostettu kuntien strategista yhdistymistä sekä kuntaliitoksen luonnetta kehittämispotentiaalin luojana. Tämän mukaan kuntaliitokset automaattisten taloushyötyjen sijaan luovat edellytyksiä talouden ja tuottavuuden edistämiselle. Voidaankin siis puhua tuottavuuspotentiaalista, jonka realisoitumiseen vaikuttaa mm. yhdistyneen kunnan toiminta. Tämän pro gradu -tutkielman tarkoituksena on löytää skaalaetuihin perustuvan tuottavuuspotentiaalin muodostumiseen ja realisointiin vaikuttavia tekijöitä. Tutkielma on kvalitatiivinen usean tapauksen tutkimus Hämeenlinnan, Jyväskylän ja Kouvolan monikuntaliitoksista. Empiirisen tarkastelun aineisto koostuu sekä tapausten lähtökohtia selittävästä aineistosta, kuten yhdistymisselvityksistä ja niiden pohjalta tehdyistä hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksista liitteineen, sekä tuottavuuden johtamista ja palveluverkkojen uudistamistyötä kuvaavasta aineistosta eli kuntastrategiasta, talousarvioista ja muista toimenpideohjelmista sekä päätöspöytäkirjoista ja niiden liitteinä olleista selvitysasiakirjoista. Skaalaetujen saavuttamisen kannalta olennaista on kuntakoon sijaan kuntien palveluverkostot. Skaalaedut vaihtelevat eri palvelualoilla. Kuntasektorille ominaisilla henkilötyövaltaisilla aloilla skaalaetujen potentiaali on alhaisempi. Myös muut tekijät kuten väestö- ja yhdyskuntarakenne vaikuttavat skaalaetuihin perustuvaan tuottavuuspotentiaaliin. Tuottavuuspotentiaalin voidaan olettaa olevan suurempi myös alueilla, joissa kunnat eivät ole hyödyntäneet skaalaetuja kuntaliitosta edeltäneessä palveluverkkotyössä tai kuntien välisellä yhteistyöllä. Ensimmäisen valtuustokauden aikana kunnat ovat keskittyneet pääasiassa selvittämään kehittämispotentiaaliaan ja suunnitelleet keinojen käyttöönottoa sen realisoimiseksi. Selvitystyö on ollut laajaa ja siinä käytettyjä näkökulmia on leimannut vahvasti kunkin alueen lähtökohdat ja toimintaympäristössä koetut muutokset. Päätöksentekoon vaikuttavat myös muutospaineet väestössä ja kiinteistöissä, jolloin voidaan päätyä tekemään skaalaetujen syntymistä tukevia ratkaisuja. Taloudellinen asema ja säästöpaineet edistävät skaalaetuja tavoittelevaa päätöksentekoa ja tuottavuuden lisäystä tavoittelevaa johtamista. Taloussuunnittelukauden säästötavoitteet voivat myös estää suurempia investointeja edellyttäviä muutoksia. Myös yhdistymisen neuvotteluvaiheessa sovitut ja nykytilan säilyttämiseen pyrkivät sopimusehdot rajoittavat yhdistymisen jälkeistä palveluverkkojen optimointia ensimmäisten vuosien ajan. Palveluverkkojen uudistaminen tuottavuuden lisääjänä on ainoastaan yksi keino kuntien erilaisia arvoja ja vaihtoehtoja punnitsevassa päätöksenteossa. Myös muut yhdistymisen jälkeiset uudistukset kunnan organisaatiossa ja johtamismalleissa voivat tukea palveluverkoissa tapahtuvaa tuottavuuden edistämistä. Asiasanat:Kuntaliitos, skaalaedut, tuottavuus, kuntarakenne

Julkisen hallinnon toimintaan on tullut entistä vahvemmin mukaan tietojärjestelmien käyttäminen palvelujen ja suoritteiden tuottamisessa. Tietojärjestelmien kehitys on mahdollistanut myös sisäiseen valvontaan lukeutuvalle sisäiselle tarkastukselle uusien työtapojen ja tarkastusmenetelmien käyttöönoton. Tarkastustoiminnassa käytetäänkin tietojärjestelmiä monin tavoin eri tarkastusprosessien aikana. Tutkimuksen tavoitteena on selvittää tietojärjestelmien merkitystä atk-avusteisessa tarkastustoiminnassa ja samalla tutkia tietojärjestelmien roolia eri tarkastusprosessien vaiheissa, tutkimuskirjallisuuden tuomaa näkökulmaa atk-avusteiseen tarkastukseen ja käytännön toimijoiden esittämiä näkökulmia atk-avusteisesta tarkastuksesta. Tutkimusta tarkastellaan sisäisen tarkastuksen suorittaman tarkastustyön näkökulmasta. Atk-avusteisen tarkastuksen tarkastuskohteita käsitellään taloushallinnon tarkastuskohteiden näkökulmasta. Tutkimuksen tulokset toivat käytännön näkökulmaa tietojärjestelmien hyödyntämisestä ja niiden käyttöön sisältyvistä riskeistä tarkastustoiminnassa. Tutkimuskirjallisuus korosti, että tietojärjestelmät itsessään eivät takaa tarkastuksen onnistumista, vaan tietojärjestelmien sisältämän tiedon oikeellisuus on varmistettava. Tutkimuskirjallisuudessa muistutettiin, että atk-avusteinen tarkastus on vain yksi tarkastuksen menetelmistä tarkastustoiminnassa.Asiasanat:valtion valvontajärjestelmä, kuntien valvontajärjestelmä, sisäinen valvonta, sisäinen tarkastus, tietojärjestelmät

Hyvän hallinnon takeiden turvaamisesta säädetään Suomen perustuslaissa, mikä asettaa vaatimuksia myös kunnallishallinnolle. Viimeisimpien kuntalain muutosten myötä kuntien hyvän hallintotavan kehittämisen edellytyksiä on parannettu erityisesti sisäistä valvontaa koskevia säännöksiä uudistamalla. Sisäisellä valvonnalla on keskeinen merkitys kuntien hyvän hallintotavan toteutumisessa. Sääntelyn vähäisyydestä johtuen kunnilla on huomattava vapaus sisäisen valvonnan käytännön järjestämisessä ja ohjeistamisessa. Sisäisen valvonnan kokonaisuuden ymmärtämiseksi tutkielmassa tehdään selkoa päämies-agenttiteoriasta sekä hyvään hallintoon liittyvistä keskeisistä käsitteistä, jotka muodostavat tutkielman teoreettisen viitekehyksen. Tutkielman empiirisessä osassa käsitellään Suomen kuuden suurimman kaupungin valvontaympäristöjä. Tutkielman tavoitteena on selvittää, miten suurten kaupunkien sisäinen valvonta on ohjeistettu. Kysymykseen vastataan analysoimalla kaupunkien sisäisen valvonnan yleisohjeiden sisältöä. Lisäksi tutkielmassa selvitetään, millainen valvontaympäristö on Suomen suurimmissa kaupungeissa sisäisen tarkastuksen esimiesten arvioiden mukaan. Sisäisen tarkastuksen esimiesten näkökulmaa kaupunkien valvontaympäristöihin kartoitetaan kyselyn avulla. Suurten kaupunkien sisäisen valvonnan yleisohjeet ovat viime vuosina yleistyneet ja laajentuneet. Yleisohjeet pohjautuvat yhtäläiselle säädös- ja teoriaperustalle. Säädösten ohella ne ovat saaneet vaikutteita myös toisistaan, mikä näkyy ohjeiden rakenteessa ja sisällössä. Tarkasteltujen ohjeiden välillä on kuitenkin myös olennaisia sisältö- ja painotuseroja, mikä havainnollistaa kuntien oikeutta ohjeistaa sisäinen valvonta parhaaksi katsomallaan tavalla. Osassa yleisohjeista korostuvat esimerkiksi riskienhallinnan tai arvioinnin näkökulmat, kun taas osassa ohjeista sisäistä valvontaa käsitellään kokonaisvaltaisemmin. Kyselyn tulokset kuvaavat sisäisen tarkastuksen esimiesten käsityksiä edustamiensa kaupunkien valvontaympäristöistä. Tulokset havainnollistavat valvontaympäristön keskeistä merkitystä osana sisäistä valvontaa ja nostavat esiin tulkintoja liittyen kaupunkien yksilöllisiin valvontaympäristöihin ja niiden kehittämistarpeisiin. Vastaajien kokonaisarviot edustamiensa kaupunkien valvontaympäristöistä vaihtelivat heikon ja vahvan välillä. Vastauksista esiin nousseita teemoja ovat esimerkiksi kaupungin palvelutoiminnan ulkoistamisen asettamat haasteet valvontaympäristölle ja kaupungin eri toimialojen valvontaympäristöissä olevat erot. Toimintojen ulkoistaminen voi olla ongelmallista esimerkiksi sisäisen tarkastuksen toimintaedellytysten kannalta.

Tutkielman tarkoituksena on kuvata ikäihmisten palvelujen tilaajan valintoihin vaikuttavia tekijöitä toimittaessa tilaaja-tuottaja-toimintatavalla. Tutkielma painottuu kuntiin, joissa on noin 750-1500 vähintään 75 vuotta täyttänyttä. Tutkielmassa käytetään konstruktiivista tutkimusotetta. Tutkimusmenetelmän mukaisesti tutkielmassa pyritään tiiviiseen vuoropuheluun käytännön ja teorian välillä. Tutkielman tutkimuskysymyksiä ovat miten tilaaja-tuottaja-toimintatavalla ohjataan vanhuspalveluja, miten ikäihmisten palvelut tulisi tilaajan näkökulmasta tuotteistaa, millainen on ikäihmisten palvelujen rakenne, mitkä tekijät tilaajan tulee ottaa huomioon tilausta tehdessään ja mitkä tekijät selittävät erilaisia palvelurakenteita. Tutkielmassa tilaajan toimintaa lähestytään kahdesta näkökulmasta. Ensimmäisenä näkökulmana on tilaaja-tuottaja-toimintatavan tuoma vaikutusmahdollisuus. Tätä lähestytään sekä sopimusohjauksen ja sen periaatteiden kautta että ikäihmisten palvelujen tuotteistuksen kautta. Toisena näkökulmana on ikäihmisten palvelujen rakenne, rakenteen vaikutus kustannuksiin ja rakennetta selittävät tekijät. Kuntien palvelurakenteita on analysoitu vertaamalla 80 suomalaiskunnan ikäihmisten palveluja. Aineiston käsittelyssä on pyritty tilastollisen analyysin avulla selittämään myös tekijöitä, jotka selittäisivät erilaisia palvelurakenteita. Tutkielmassa tehtyjen havaintojen perusteella tuotteistusvaiheessa tulisi huomioida ikäihmisten palveluja koskeva suunnitelma ja ikäihmisten palvelujen laatusuositus, jotta tilaajalle jää aito mahdollisuus ohjata toimintaa ja verrata siitä saatuja tuloksia muihin kuntiin. Lisäksi vuosittainen palvelutilaus on valtuuston hyväksymän ikäihmisten palveluja koskevan suunnitelman käytännön toteuttamista, joten tuotteistuksen tulee olla sellainen, että se mahdollistaa strategiaan pohjautuvan ohjaamisen. Väestön ikääntymisen kiihtyessä kotona asumisen merkitys korostuu. Kotona asumisen merkitystä on korostettu myös mm. ikäihmisten palvelujen laatusuosituksessa. Tutkielman tulosten perusteella kotona asuvien 75 vuotta täyttäneiden osuudella on voimakas merkitys kustannuksiin. Toisaalta kotona asumisen yleisyyttä selittäää esimerkiksi asukkaiden sosioekonominen asema. Lisäksi kohdekuntien palvelurakenteessa oli havaittavissa laatusuositusta korkeampaa laitospainotteisuutta. Laitospainotteisuuden vähentäminen on tutkielman perusteella yksi keskeisin keino vaikuttaa ikäihmisten palvelujen kustannuksiin ja laatuun. Asiasanat:tilaaja-tuottaja-toimintatapa, tuotteistus, ikäihmisten palvelut, 75 vuotta täyttäneet, kotona asuminen

Tämä Pro Gradu-tutkielma käsittelee kunnan lainasalkun hallintaa. Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää, kuinka kunnan lainaustoiminta voidaan järjestää mahdollisimman kustannustehokkaasti. Pääkysymystä ratkaistaessa tutkimuksessa tutkitaan myös lainaustoiminnan roolia osana kunnan taloutta ja lainasalkun hallintaa. Lisäksi tutkimuksessa selvitetään, mitkä ovat kustannustehokasta lainasalkun hoitoa edistävät tekijät ja kustannustehokkuuden kriteerit. Rahoitusmarkkinoilla viimeisen kolmenkymmenen vuoden aikana tapahtuneiden muutosten ja kuntien kasvaneen lainakannan takia kustannustehokkaan lainasalkun hoidon tutkiminen on tärkeää. Kunnat hyödyntävät lainaamista osana kuntien tulorahoitusta. Rajallisten resurssien kanssa taistellessa kuntien on tärkeää tehdä lainaustoiminnasta mahdollisimman kustannustehokasta. Lainasalkun kustannustehokkuutta voidaan lisätä edistävillä tekijöillä. Tutkimuksessa laaditut edistävät tekijät ovat jaettu neljään pääkohtaan, jotka ovat suunnittelu, kilpailuttaminen, lainasalkun aktiivinen hallinta ja lainasalkun riskienhallinta. Edistävien tekijöiden avulla on kuitenkin mahdotonta todentaa kunnan lainasalkun kustannustehokkuutta. Tämän takia tutkimuksessa on luotu ja määritelty myös kustannustehokkuuden kriteerit, jotka ovat hinta, tehokkuus ja vastuullisuus. Tutkimus on menetelmäsuuntautumiseltaan kvalitatiivinen ja tutkimusotteeltansa kartoittava sekä tulkitseva. Tutkimuksen rakenne koostuu teoreettisesta ja empiirisestä osasta. Empiirisessä osassa on toteutettu tapaustutkimus, johon on valittu kolme asukasluvultaan suurinta kuntaa: Helsinki, Espoo ja Tampere. Tapauskuntien osalta on keskitytty siihen, miten kustannustehokkuutta edistävät tekijät ja kustannustehokkuuden kriteerit ilmenevät kuntien lainaustoiminnan dokumenteissa sekä niitä täydentämään laadituissa sähköisissä kysymyksissä. Empiirisen osan tarkoituksena on saada lisätietoa kuntien kustannustehokkuutta lisäävistä toimenpiteistä ja tuoda esille kuntien hyviä käytäntöjä. Tutkimus osoittaa, että kustannustehokkaalla lainasalkun hallinnalla pystytään saavuttamaan merkittäviä säästöjä ja minimoimaan lainasalkusta aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia. Empiirisestä osassa käy kuitenkin ilmi, että tutkitut kunnat hyödyntävät vain osittain lainasalkun kustannustehokkuutta lisääviä tekijöitä. Myös lainasalkun kustannustehokkuuden kriteerien huomioimisessa riittää vielä kehittämistä. Havaituista puutteista huolimatta kuntien on mahdollista edistää lainaustoimintansa kustannustehokkuutta soveltamalla jatkossa toiminnassaan kustannustehokkuuden kriteeristön muodostamaa ohjaavaa kehystä. Asiasanat:Lainaustoiminta, kunta, rahoitus, kustannustehokkuus

Tällä hetkellä kuntasektorilla on käynnissä muutos, jonka johdosta kuntien toiminnan tehostaminen on yksi tärkeimmistä teemoista. On olemassa useita eri tapoja tehostaa toimintaa ja näistä yksi tapa on toiminnan yhtiöittäminen. Kunnallisen tytäryhtiön toiminnan haasteina ovat sen toimintakentän sijoittuminen vapaille markkinoille ja pakottavan lainsäädännön, eli osakeyhtiölainsäädännön, erilaisuus kunnan toimintakenttään ja kuntalainsäädäntöön. Kun toiminta yhtiöitetään, tulee kunnan varmistua tytäryhtiön tilivelvollisuuden todentamisesta ja sen raportoinnista. Kunnan vaikutusmahdollisuudet toiminnan valvomiseksi ja ohjaamiseksi heikkenevät yhtiöittämisen seurauksena huomattavasti ja kunta voikin käyttää omistajan oikeuksia vain osakeyhtiölainsäädännön mukaisesti yhtiökokouksessa ja hallitustyöskentelyssä. Tällöin tilivelvollisuuden määrittely ja sen oikeankaltainen raportointi nousevat avaintekijöiksi tytäryhtiön toiminnan valvonnassa. Tässä tutkimuksessa määritellään kunnan, kuntalaisen ja kunnan tytäryhtiön suhde tilivelvollisuuden näkökulmasta ja määritellään tilivelvollisuuden todentamiseksi tarvittava raportointi. Tilivelvollisuuden määrittely on pohjustettu agenttiteorialla, jossa kuntalainen nähdään alkuperäisenä päämiehenä koko agentti- ja tilivelvollisuusketjulle. Tilivelvollisuus on määritelty kahteen eri malliin, joihin tytäryhtiöt toimialansa mukaisesti on jaoteltu. Tutkimuksessa päädyttiin jakamaan tilivelvollisuus kahtia; julkisen sektorin tilivelvollisuuteen ja sitä todentaviin tytäryhtiöihin, kuten kunnallisten peruspalveluiden tuottajiin, sekä tytäryhtiöihin, joiden tilivelvollisuuden ei voida katsoa olevan julkisen sektorin tilivelvollisuutta, kuten kuntien tukipalvelut. Jaotteluun on vielä lisätty määritelmä taloudellisen raportoinnin soveltuvuudesta tilivelvollisuuden todentamiseksi, ja tuloksena saatiin päätelmä, että julkisen sektorin tilivelvollisuuden todentamiseksi tarvitaan myös toiminnallista raportointia. Muiden kuin julkista tilivelvollisuutta todentavien tytäryhtiöiden osalta taloudellinen raportointi nähdään tässä tutkimuksessa täysin riittävänä. Empiirisen tutkimuksen tuloksena saatiin päätelmä siitä, että julkisen tilivelvollisuuden alaisuuteen asettuvia toimialoja ja niille perustettuja tytäryhtiöitä on varsin vähän ja kunnat ovat toistaiseksi olleet varovaisia yhtiöittäjien peruspalveluiden osalta. Muiden toimialojen osalta yhtiöittäminen osoittautui suositummaksi, varsinkin asuntojen ja kiinteistön hallinnan osalta. Asiasanat:Kunta, kuntalainen, tytäryhtiö, tilivelvollisuus, raportointi

Yleinen taloudellinen kehitys eurokriisin sävyttämine uhkakuvineen ja erityisesti julkistalouden tilanne pitävät yllä keskustelua kuntien mahdollisuuksista rahoittaa ja järjestää palvelutoimintaa. Kunnat velkaantuvat kovaa vauhtia, väestö ikääntyy, nuoret syrjäytyvät ja lapsiperheet tarvitsevat yhä enemmän tukea. Taloudessa tapahtuvat muutokset vaikuttavat yhteiskunnan ja kansalaisten hyvinvointiin ja määrittävät rajoja palveluihin osoitettavalle rahoitukselle, mutta talouden tapahtumat vaikuttavat suoraan myös kansalaisten palvelutarpeisiin. Sosiaali- ja terveyspalveluihin kohdistuu kuntien suurimpana menoeränä runsaasti tehokkuus- ja taloudellisuuspaineita. Niukkenevat taloudelliset ja inhimilliset voimavarat sekä jatkuvasti kasvavat palvelutarpeet muodostavat yhtälön, jonka ratkaiseminen mahdollisimman kustannustehokkaasti edellyttää taloudellisen tarkastelun ja arviointimenetelmien kehittämistä ja käyttöönottoa myös sosiaalialalla. Sosiaalitaloudellista tutkimusta ja arviointia on kuitenkin tehty verrattain vähän. Tämän tutkimuksen tavoitteena on lisätä ymmärrystä taloudellisen ajattelun roolista ja taloudellisen arvioinnin merkityksestä sosiaalipalveluissa sekä kartoittaa ja kuvata taloudellisen arvioinnin toteuttamiseen liittyviä haasteita ja mahdollisuuksia sosiaalipalveluissa käyttäen tapausesimerkkinä lastensuojelupalveluja. Sosiaalisen ja talouden suhteen oletetaan lähtökohtaisesti olevan ristiriitainen, vaikka sosiaalisella ja taloudella on monia liittymäkohtia. Pohjimmiltaan sekä sosiaalisen että talouden tavoitteena on tuottaa kansalaisille mahdollisimman paljon hyvinvointia, mutta niiden käyttämät keinovalikoimat ovat erilaiset. Sosiaalista ja taloutta erottavat erilainen puhetapa ja kieli, päätöksentekoa ohjaava logiikka sekä tieteenfilosofiset ja tutkimusmenetelmälliset erot. Sosiaalialalla taloudellisen arvioinnin menetelmiä on kritisoitu ja pidetty sopimattomina sosiaalipalvelujen arviointiin osittain siksi, että sosiaalialalla ei ole totuttu mittaamiseen, rahassa arvottamiseen ja numeraaliseen esittämistapaan. Sosiaalipalveluilla on yksilöllisestä ja vuorovaikutteisesta luonteestaan johtuen ominaisuuksia, joita perinteinen taloudellinen arviointi ei ota huomioon ja siksi sosiaalipalvelujen taloudelliseen arviointiin tarvitaan omia malleja. Tutkimuksen perusteella sosiaalialalla on tarvetta kahden tasoiselle taloudelliselle arvioinnille, sekä tieteelliselle arviointitutkimukselle että käytännön työtä tukevalle arvioinnille. Sosiaalipalvelujen taloudelliseen arviointiin liittyy tiedontuotannon ja mittaamisen ongelmia, mutta tutkimus tuo esille myös mahdollisuuksia, joita hyödyntämällä sosiaalipalveluista pystyttäisiin tuottamaan monipuolisempaa tietoa suhteellisen yksinkertaisilla menetelmillä. Sosiaalipalvelujen taloudellinen arviointi tarvitsee kehittyäkseen sosiaali- ja taloustieteilijöiden yhteistyötä. Tämä tutkimus tarjoaa sosiaalitieteilijöille mahdollisuuden lisätä ymmärrystään taloudellisesta arvioinnista ja vastaavasta taloustieteilijöille mahdollisuuden lisätä ymmärrystään sosiaalipalveluista palvelumuotona sekä niistä ominaisuuksista, jotka vaikuttavat sosiaalipalvelujen taloudellisen arvioinnin käytännön toteutukseen. Molemminpuolinen ymmärryksen lisääntyminen voi aktivoida tieteenalojen välistä keskustelua ja parhaimmillaan johtaa myös tutkimukselliseen yhteistyöhön. Asiasanat:Sosiaalitalous, taloudellinen arviointi, sosiaalipalvelut, lastensuojelu

Tämän pro gradu –tutkielman tarkoituksena on jäsentää miten päätöksentekoon vaikuttavat soveltamisen rajoitteet ilmenevät organisaatiossa. Lisäksi tutkimuksessa käydään läpi organisaation tuloksellisuuden mittaamista ja pohditaan sen onnistumista taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden nojalla. Tutkimuksessa pyritään etsimään päätöksentekoon vaikuttavia rajoitteita sekä kriittisesti tarkastelemaan organisaation asettamia mittareita. Halusin tutkia sairaanhoitopiirejä, sillä niiden organisaatiorakenne ja tilivelvollisuussuhteet ovat mielenkiintoisia ja vähän tutkittuja. Lisäksi sairaanhoitopiirit ovat valtion ja kuntien ristitulessa ja näin ollen niiden tulokselliseen toimintaan liittyy paljon paineita. Käytän kohdeorganisaationa Pirkanmaan sairaanhoitopiiriä, joka valikoitui tutkimukseen, koska se on itseään kehittävä organisaatio ja se on menestynyt eri vertailuissa hyvin. Tutkimusta varten tein haastatteluja Pirkanmaan sairaanhoitopiirissä, joita käytin aineistona. Tutkimuksesta ei ole tarkoitus tehdä yleistyksiä, vaan pikemminkin havainnollistaa tuloksellisuuden mittausta organisaatiossa ja erilaisia soveltamisen rajoitteita, joita esiintyy päätöksenteossa. Tutkimus on luonteeltaan kvalitatiivinen tapaustutkimus, jossa käytetään aineistona teemahaastatteluilla kerättyä materiaalia ja erilaisia lähdeteoksia. Tutkimuksen päättelylaji on deduktiivinen, sillä tutkimuksessa etenin yleisten teorioiden tarkastelusta yksityisiin haastatteluaineiston perusteella tehtyihin johtopäätöksiin. Tutkimuksen perusteella voidaan päätellä, että tuloksellisuusinformaation monipuolisemmalle käytölle olisi tarvetta. Selkeä tulos oli, että tuloksellisuusinformaatio ei ole tarpeeksi nopeasti käytettävissä ja että se ei ole tarpeeksi monipuolista. Erityisesti kävi ilmi, että organisaatiossa eri tasoilla olevat henkilöt kaipaavat monipuolisempaa tuloksellisuusinformaatiota. Taloudellisuutta ja tehokkuutta mitattiin organisaatioissa laajasti, mutta vaikuttavuuden mittauksessa oli suuria puutteita. Kohdeorganisaatiossa ei ole varsinaista vaikuttavuuden mittaria, vaikka painostusta jäsenkunnista ja henkilöstöltä on. Jäsenkuntien suhteen ilmeni informaation epäsymmetriaa, vaikka informaatio koettiin sairaanhoitopiirin sisällä viime vuosina lisääntyneen ja monipuolistuneen. Päätöksentekoon vaikuttavia rajoitteita ilmeni jonkin verran. Tutkimuksesta voidaan päätellä, että tuloksellisuusinformaatiota tulisi tuottaa jatkossa useammalle eri taholle ja erityisesti ottaa huomioon operatiivinen taso. Informaatiota pitäisi myös tuottaa useammin. Vaikuttavuuden mittaamiselle olisi tutkimuksen mukaan suurta tarvetta. Päätöksentekoon vaikuttavat rajoitteet vähenisivät jos tuloksellisuusinformaatio olisi paremmin käytettävissä ja siinä huomioitaisi myös toiminnan vaikuttavuus. Asiasanat:monitulkintaisuus, tuloksellisuus, sairaanhoitopiirit, päätöksenteko

Tuloslaskelman tasapaino ei varmista todellista kunnan talouden tasapainoa Kuntien tilinpäätökset vuodelta 2010 ovat ennakoitua paremmat, mutta samanaikaisesti kunnat ovat velkaantuneet nopeasti. Huolimatta tuloslaskelmien ylijäämistä, kuntien talous ei todellisuudessa ole tasapainossa. Kunnat joutuvatkin leikkaamaan menojaan tai keräämään lisää tuloja julkisen talouden kestävyysvajeen kattamiseksi. Tähän ajankohtaiseen aiheeseen Lotta-Maria Sinervon väitöstutkimus kunnan talouden tasapaino monitulkintaisena ilmiönä tuo uuden lähestymistavan. Kunnat ovat soveltaneet vuodesta 1997 kirjanpitolakia, jonka mukaan kunnan talouden tasapainoa mitataan tuloslaskelmalla. Sinervon väitöstutkimuksessa tavoitteena on jäsentää kunnan talouden tasapainoilmiötä ja nimetä erilaisia tulkintoja tasapainosta. Väitöstutkimuksessa hyödynnetään monitulkintaisuuden käsitettä sekä mittausteoreettista tarkastelua. Väitöstutkimukseen sisältyy case-kuntina Pirkkala ja Kemijärvi, joiden osalta tasapainotilannetta analysoidaan tilinpäätös- ja haastatteluaineistojen avulla. Tuloslaskelman osoittamaa alijäämää pidetään signaalina kunnan talouden epätasapainosta, kun taas ylijäämä on merkki hyvästä tasapainosta. Näin yksiselitteistä tulkintaa ei kuitenkaan voi Lotta-Maria Sinervon väitöstutkimuksen perusteella tehdä. Kunnan talouden tasapainon tulkinnassa on otettava huomioon laajempia näkökulmia. Kunnan talouden tasapainon tulkinnassa on huomioitava kuntalaisten välinen oikeudenmukaisuus. Kuntalaisten tulisi olla oikeudenmukaisessa asemassa suhteessa palvelujen saantiin ja niiden rahoittamiseen myös pitkällä aikavälillä. Käytännössä tämä tarkoittaa, että ne kuntalaiset, jotka palveluja käyttävät, myös osallistuisivat niiden rahoittamiseen. Tilinpäätöksestä ei voi tulkita tätä kuntalaisten välisen oikeudenmukaisuuden toteutumista. Kunnan väestönkehitys vaikuttaa tasapainon tulkintaan. Kasvavassa kunnassa myös palvelujen tarve lisääntyy, minkä vuoksi resursseja tarvitaan enemmän. Tuloslaskelman tasapaino ei välttämättä ole riittävä, vaan tällaisen kunnan pitäisi tuottaa huomattavaa ylijäämää. Supistuvassa kunnassa palvelujen tarve vähenee, jolloin kunta saattaa selvitä hyvin tuloslaskelman alijäämästä huolimatta. Nämä tekijät on tärkeää huomioida tasapainoa tulkittaessa. Tasapainoiseen kuntatalouteen kuuluu, että kunnan palvelut järjestetään tehokkaasti niin, että ne tuottavat hyvän vastikkeen kuntalaisten maksamille veroille. Tuloslaskelman yli- tai alijäämällä ei ole suoraa yhteyttä palvelujen tehokkaaseen järjestämiseen. Palvelut voidaan järjestää tehokkaasti alijäämästä huolimatta. Vastaavasti kunnan palvelujen saatavuudessa voi olla ongelmia, vaikka tuloslaskelma näyttäisi ylijäämää. Tuloslaskelmaa tulkittaessa olisikin huomioitava sekä palvelujen tehokkuus että käyttäjien tyytyväisyys. Kunnan talouden tasapainossa on viime kädessä kyse siitä, että kunnan tulorahoituksen tulee riittää palvelujen järjestämiseen niin lyhyellä (käyttötalousmenot) kuin pitkällä (investoinnit) aikavälillä. Tämä kunnan talouden tasapainoilmiön ymmärtäminen ja sitä kuvaavan tuloslaskelman tulkinta on Lotta-Maria Sinervon väitöstutkimuksen aihe. Tämä on erityisen tärkeää juuri tällä hetkellä, kun keskustellaan kuntien taloudellisista edellytyksistä ja kun kehitystyö kuntarakenteen uudistamiseksi on käynnissä. Finnish municipalities started to use accrual based bookkeeping in 1997. This has brought the municipalities to understand and define the balance of a municipal economy as surplus or deficit calculated in income statement between periodized incomes and expenditures. This measurement of the balance of a municipal economy is an axiomatic starting point of this research. Here the balance of a municipal economy is understood as an ambiguous phenomenon, especially since municipalities are obliged to equalize deficit. If the balance is understood and interpreted only as deficit or surplus, there is a true risk of making false and erroneous decisions about municipal economy and operation. The object of the study is to analyze the ambiguity of the balance of a municipal economy. Indicator and actors have always limitations, and constraints and environments of interpretation have different characteristics. These are the factors which make the balance of a municipal economy ambiguous. The indicator used is partial and imperfect. Actors are bounded rational and operate under constraints. The characteristics of the environments influence interpretations of the balance of a municipal economy. These are also the factors which form the research setting of the study. In this study I have chosen two environments to analyze the interpretation of the balance of a municipal economy from different perspectives. First one is the environment of accrual accounting. The characteristics of this environment come from the basic principles of accrual accounting. The environment of commissioned economy is the second one. A municipality as a commissioned economy exists to ensure the wellbeing of its inhabitants by organizing services for them under the democratic policymaking. This all should be done efficiently and taking into account equality of the inhabitants in the long run. These formulate the characteristics of the second environment. There are two theoretical approaches to context this study. The theoretical concept of ambiguity based on the theory of bounded rationality is the first one. This approach is used to analyze constraints of the actors using the concepts of ambiguities of preference, relevance, intelligence and meaning. Theory of measurement is the second theoretical approach of this research. From the theory of measurement, it is possible to define the tools to be used when analyzing constraints of the indicator. For example, the basic accrual accounting principles cause constraints of the indicator of balance, being the income statement. These constraints relate to the definition of the accounting entity, and the incompatibility of the monetary and the real process in a municipality, but also to the items in the income statement (the concepts of income and expenditure, depreciation) in a municipal setting. The use of the indicator also creates constraints in the behavior of the organization being measured. The measurement of the balance of a municipal economy might lead to myopic avoidance of deficit or to creative accounting. Constraints of the indicator are analyzed using the concepts of validity, reliability and relevance. This qualitative study is conceptual-theoretical research with features of conceptual research and case study. The features of conceptual research show in the theoretical frame of the study, especially in defining the environments of interpretation. The empirical data of the study emphasizes the case study feature. The empirical data consists of analysis of two case municipalities (Pirkkala and Kemijärvi) and one case service (day care), and data collected through theme interviews. The general purpose of each data source is to illustrate the ambiguity of the balance of a municipal economy. The methodology of the study is based on the hermeneutics. Accordingly, the study evolves as a dialectics of theory and empirical analysis. Suited in hermeneutics, the argumentation is abductive, moving in two-ways between specific facts and general conclusions. The interview data is used to show different interpretations of the balance of a municipal economy. These interpretations can be categorized into four types: income statement, resource, need and value related types of interpretation. They all include a different interpretation of the balance of a municipal economy. Income statement related type interprets the balance through the indicator. The balance of a municipal economy is the deficit or surplus calculated in the income statement. This type interprets the balance of the environment of accrual accounting. Therefore the income statement is a valid, reliable and relevant indicator of the balance. The balance of a municipal economy means that the resources of the municipality are adequate. This is the interpretation of the balance of the resource related type. Resource related type claims that the balance of a municipal economy should meet two requirements: it should be achieved with efficient use of resources and it should fulfill the equality between inhabitants. Resource related types as well as the need related type can be situated in the environment of commissioned economy. The equality of inhabitants is emphasized in the interpretation of the balance of a municipal economy of the need related type. Balance means that the needs of the inhabitants should be satisfied adequately. Also the value related type can be situated in the environment of commissioned economy. Here essential is to notice the position of the inhabitant as the financier and user of the services in a municipality. Hence the interpretation of the balance is the value inhabitants receive for their money. The balance of a municipal economy is interpreted in different ways, but not all of these interpretations are equally relevant. Ultimately, the balance of a municipal economy has to do with the adequacy of resources. Therefore, when one interprets the accrual based income statement, one must take into account the demographic development of the municipality, the demand for services and finance, the satisfaction level of service users, and the debt and cash status of the municipality.

Tässä tutkimuksessa on tarkasteltu kuntien yhdistymisavustusjärjestelmää, jonka perusteella maksetaan avustuksia vuosina 2008–2013 tapahtuville kuntaliitoksille. Tutkimuksessa käydään myös läpi fiskaalisen federalismin periaatteet sekä kansainvälistä ja kansallista tutkimusta koskien optimaalista kuntakokoa. Kunnille on maksettu Suomessa yhdistymisavustuksia valtion talousarviovaroista 1970-luvulta alkaen. Avustusjärjestelmä on muuttunut useita kertoja, ja tutkimuksessa tehdään läpileikkaus Suomessa voimassa olleisiin yhdistymisavustuksiin. Nykyisen järjestelmän esittelemisen lisäksi tutkimuksessa käydään läpi kunnille maksettuja avustuksia, avustuksen käyttöä ja avustuksen vaikutusta yhdistymisprosessiin. Asiakirja- ja kirjallisuuslähteiden lisäksi tutkimuksessa on merkittävänä lähteenä viisi eri teemahaastattelua. Yhdistymisavustus on muuttunut yhdistymisen esteiden purkajasta selvästi liitoksiin kannustavaksi tekijäksi. Viimeisin uudistus avustusjärjestelmään tehtiin kunta- ja palvelurakenneuudistuksen yhteydessä, jolloin avustusta muutettiin selvemmin monikuntaliitoksia suosivaan suuntaan. Avustukseen liitettiin myös yhdistymisen ajankohdan mukainen porrastus, joka kannustaa kuntia toteuttamaan liitoksen mahdollisimman nopeasti. Yhdistymisavustus on täysin laskennallinen ja lakisääteinen, ja kunnat saavat käyttää sen parhaaksi katsomallaan tavalla. Ajankohdan lisäksi avustuksen määräytymiseen vaikuttaa yhdistyvien kuntien määrä ja asukasluku. Tutkimuksen perusteella voidaan todeta, että avustusjärjestelmä toimii tällä hetkellä varsin hyvin. Sillä on ollut merkitystä kuntaliitosten syntymisen kannalta, vaikka se ei olekaan ollut aina kaikista suurin liitosten syntymiseen vaikuttanut tekijä. Avustusjärjestelmän tulevaisuutta onkin syytä peilata suhteessa siihen käytettyihin määrärahoihin. Valtiolle avustukset maksavat käytössä olevan leikkurin vuoksi maksimissaan keskimäärin 50 miljoonaa euroa vuodessa. Yhdistymisavustusjärjestelmän tulevaisuus on katkolla vuodesta 2013 lähtien. Tutkimuksen tulosten perusteella vaikuttaa järkevältä jatkaa järjestelmää, tosin joiltain osin muutettuna. Suurimmat muutospaineet kohdistuvat liitosajankohdan perusteella tapahtuvaan porrastukseen ja monikuntaliitosten avustuksiin. Lisäksi merkittävänä osana järjestelmää on viisivuotinen valtionosuuksien vähenemisen kompensaatio, jolla yhdistymisen esteitä on pyritty purkamaan onnistuneesti. Valtionosuuksien vähenemisen kompensaatio on tutkimuksen perusteella erittäin tärkeä tekijä osassa kuntaliitoksia, joten sen poistamiseen tai vähentämiseen tulee suhtautua erittäin kriittisesti. Asiasanat:kunnallistalous, kuntaliitokset, kuntajako, valtionavut

Yksityisen sektorin johtamisopit ovat jo usean vuosikymmenen ajan vallanneet alaa kunnallishallinnon piirissä, vaikka mallit eivät sellaisenaan sovellukaan julkisen sektorin käyttöön. Monet suomalaiset kunnat ottivat tasapainotetun mittariston käyttöönsä Kunnallisen työmarkkinalaitoksen vuonna 2000 antaman tuloksellisuusarviointia koskevan suosituksen pohjalta. Tässä tutkimuksessa pyrittiin selvittämään, mitkä tekijät selittävät tasapainotetun mittariston aseman vakiintumista organisaatiossa. Lisäksi haluttiin selvittää, kuinka tasapainotettua mittaristoa todellisuudessa käytetään ja miten mallista hyödytään. Hyötynäkökulman lisäksi pyrittiin selvittämään minkälaisia ongelmia ja haasteita mallin käyttöön liittyy. Tutkimuksen case-organisaationa toimi keskisuuri suomalainen kunta, jossa tasapainotetun mittariston käyttöönottoprosessiin ryhdyttiin vuonna 2002. Tutkimuksen aineisto kerättiin haastattelemalla kunnan kymmentä viranhaltijaa, jotka kaikki olivat aktiivisia toimijoita kunnan strategiatyössä. Tasapainotetun mittariston käyttöönottoon vaikuttaneiden rationaalisten syiden lisäksi sen, että mallin käyttöönotossa onnistuttiin, uskotaan vaikuttaneen mittariston vakiintuneeseen asemaan kunnassa. Lisäksi mallin perusrakenteiden huolellinen työstäminen ja se, että mallia on uskallettu kehittää kunnan omista tarpeista käsin, ovat vaikuttaneet oleellisesti mallin aseman vakiintumiseen. Tasapainotetun mittariston käytössä oli nähtävissä piirteitä myös mallin institutionaalistumisesta, eli pysyväksi vakiintumisesta. Case-organisaation kohdalla oli havaittavissa, että mallin professionalisaatiossa oli onnituttu ja, että vähintäänkin osa tasapainotetun mittariston johtamiskäytännöistä oli institutionaalistunut eli muuttunut kunnan pysyviksi käytännöiksi Rautiaisen (2008) käyttäjätyyppiluokittelun valossa kunta oli luokiteltavissa rationaaliseksi BSC-suurkäyttäjäksi. Kunta käytti mittaristoa aktiivisesti strategiatyön välineenä, ja tavoitteiden toteutumisen seurannan kautta mallilla oli roolinsa myös osana kunnassa tehtävää arviointityötä. Tuloksellisuusarvioinnin näkökulmasta tasapainotettua mittaristoa käytettiin ennen kaikkea muiden laatu- ja arviointimenetelmien rinnalla. Yleisesti ottaen tasapainotetun mittariston tarjoamat hyödyt liittyivät selkeästi neljään eri tekijään: 1) näkökulmiin, 2) kokonaisuuden hallintaan, 3) mallin tuttuuteen ja 4) kommunikaatioon. Mittaristoa koskevina haasteina ja ongelmina esille nousi muun muassa mallin rutinoitunut käyttö ja termistön haastavuus. Kaiken kaikkiaan tasapainotetun mittariston koettiin soveltuvan kaikkien toimialojen käyttöön. Onnistuneen käytön koettiin pikemminkin olevan kiinni toimialan omasta kyvystä soveltaa mallia. Avainsanat: arviointi, strateginen johtaminen, tasapainotettu mittaristo, tuloksellisuus

Kuntien kiristyneen taloudellisen tilanteen vuoksi kunnat ovat joutuneet tilanteeseen, jossa pitää pohtia tapoja, joilla palvelujen tuottamista saadaan tehostettua. Kuntien taloudellista tilannetta kiristää väestön ikääntyminen, jonka seurauksena erityisesti kunnan sosiaali- ja terveysmenot kasvavat sekä samalla kunnan verotulopohja heikkenee. Tämä lisää paineita löytää uusia toimintamalleja, joilla kunnat pystyisivät vastaamaan tähän kasvavaan ongelmaan. Uuden julkisjohtamisen avulla pyritään uudistamaan julkista johtamista, koska julkisen sektorin nähdään olevan kallista ja tehotonta. Tämä julkista kehitystä ohjaava suunnittelun kausi lähti liikkeelle Yhdysvalloista 1960-luvulla. Uuden julkisjohtamisen avulla pyritään lisäämään taloudellisuutta ja tehokkuutta julkiselle sektorille. Ratkaisuja tehottomuuteen on haettu yritysmaailman puolelta yksityistämällä julkisen sektorin toimintoja sekä kiinnittämällä enemmän huomiota kustannustehokkuuteen. Kuntapalvelujen uusista tuotantotavoista tilaaja-tuottajamalli on yleistymässä yhä useammassa kunnassa. Mallia voidaan pitää yhtenä uuden julkisjohtamisen innovaatioista. Tilaaja-tuottajamallia ohjataan vanhan hierarkkisen mallin sijaan tilaajan ja tuottajan välisillä sopimuksilla. Mallin tavoitteena on löytää uusia kustannustehokkaita tapoja järjestää palveluja asukkaille. Kilpailuttamista säätelee hankintalaki, joka määrittelee sen, että kunnan sekä valtion viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden tulee lain nojalla kilpailuttaa hankintansa. Lain tavoitteena on edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä varmistaa, että yrityksillä ja muilla yhteisöillä on tasapuolinen mahdollisuus tarjota tavaroita ja palveluja julkisten hankintojen tarjouskilpailussa. Sosiaali- ja terveyspalveluissa ostopalvelujen suosio alkoi yleistyä vasta 1990-luvulla, jolloin alettiin tehdä yhteistyötä enemmän yksityisten palvelutuottajien kanssa. Erityisesti vanhusväestön määrän lisääntyminen sekä laitospainotteisen hoidon purkaminen ovat vaikuttaneet kunnan ja yksityisten palvelutuottajien yhteistyön lisääntymiseen. Asiantuntijoiden mukaan tulevaisuudessa julkinen sektori tulee lisäämään yhteistyötä yksityisten terveyspalveluja tuottavien yritysten kanssa terveyspalvelujen tarjonnan lisääntymisen myötä. Ostopalvelujen määrän lisääntymisen myötä laadulliset seikat ovat nousseet yhä enemmän esille. Kunnat hyödyntävät useita erilaisia laadun arviointijärjestelmiä, joilla ne valvovat ostopalvelujen laatua, mutta tutkimuksen mukaan jopa 40 prosenttia kunnista ei käytä kunnan omaa laadun arviointijärjestelmää. Mikäli kunnat kiinnittäisivät enemmän huomiota laadun valvontaan, voitaisiin palvelujen käyttäjille taata korkealaatuisempia sosiaali- ja terveyspalveluja. Avainsanat: Arviointitutkimus, uusi julkisjohtaminen, sopimus, tilaaja-tuottajamalli, kilpailuttaminen, ostopalvelut, laatu

Tämä tutkimus käsittelee kunnissa sovellettavaa tilaaja-tuottajamallia vastuun näkökulmasta. Tilaaja-tuottajamallia sovelletaan monien kuntien palvelutuotannossa. Mallin sovellusten käyttöönottoa on perusteltu paremmalla kustannustehokkuudella ja säästöillä. Kustannustehokkaampi palvelutuotanto mahdollistaisi kuntien palvelutason säilymisen tulevaisuudessakin. Nämä perustelut ovat lisänneet kuntien mielenkiintoa tilaaja-tuottajamallia kohtaan. Mallin sovelluksia on lähdetty toteuttamaan innokkaasti, joskus ei-toivotuin seurauksin. Mallin onnistunut soveltaminen vaatii tilaajaosaamista, jotta palvelutuotannon lopullisen tuotoksen vaikuttavuus ja kuntalaisten tarpeet kohtaisivat. Toisinaan tilaaja-tuottajamallin avulla tuotetut palvelut eivät kuitenkaan kohtaa määriteltyjä tarpeita. Kenen vastuulla lopullinen palvelu on ja kuka kantaa kokonaisvastuun epäonnistuneesta palvelusta? Tämä tutkimus on toteutettu kvalitatiivisena vertailevana tutkimuksena. Tutkimuksen rakenne koostuu teoreettisesta ja empiirisestä osasta. Teoreettisessa osassa tarkastellaan vastuun ja kokonaisvastuun käsitteitä sekä sitä miten vastuut teoriassa jakaantuvat tilaajien ja tuottajien välillä. Tutkimuksen teoriaosan lopuksi tarkastellaan tilaaja-tuottajamallin peruselementtejä. Empiirinen osa muodostuu kohdekaupunkien tilaaja-tuottajamallin soveltamisperiaatteista sekä näiden kaupunkien tilaaja- tai tuottajaorganisaatioissa työskentelevien henkilöiden teemahaastattelujen materiaalista. Kunnissa on käytössä erilaisia tilaaja-tuottajamallin sovelluksia. Joissain kunnissa mallia sovelletaan koko palvelutuotantoon ja toisaalla puolestaan vain tietyille sektoreille. Tutkimuksen tarkastelun kohteiksi on valittu tilaaja-tuottajamallia hyvin kokonaisvaltaisesti soveltavat kohtalaisen suuret kaupungit. Näin empiirinen tutkimusmateriaali on riittävän monipuolista tutkimustulosten uskottavuuden kannalta. Tutkimustulokset osoittavat, että vaikka vastuu palvelutuotannon tuotoksista osittain jakaantuukin, löytyy kokonaisvastuun kantaja aina tilaajaorganisaatiosta. Epäselvyyksiä vastuunjaossa tilaajien ja tuottajien välillä on kuitenkin tietyillä osa-alueilla, kuten viranomaistehtävien ja asiakasohjausjärjestelmien osalta on havaittavissa. Tutkimustulokset osoittivat, että huolimatta toimintamallin eri vastuualueista, on yhteistyön tilaajien ja tuottajien välillä oltava saumatonta, jotta tilaaja-tuottajamallin soveltaminen saisi aikaan positiivisia vaikutuksia kuntien palvelutuotannossa. Asiasanat:vastuu, tilaaja-tuottajamalli, monituottajamalli

Tilintarkastus koetaan monitulkintaisena ja epämääräisenä palveluna sen vuoksi, että palvelun vaikutukset kohdistuvat ensisijaisesti kolmansiin osapuoliin, eli sidosryhmiin. Lisäksi asiakkaalla on rajalliset mahdollisuudet valvoa, miten tilintarkastus toteutetaan. Asiakas itse osallistuu hyvin vähän palvelutapahtuman tuottamiseen. Näiden ominaisuuksien vuoksi asiakkaan on vaikea arvioida tilintarkastuspalvelun onnistuneisuutta ja laatua. Tilintarkastajien ja tilintarkastusyhteisöjen sisäinen laadunvalvonta sekä riippumattomien tahojen tekemät laaduntarkastukset ovat tilintarkastajien pääasiallinen keino osoittaa, että tarkastustyö on laadukasta. Tässä tutkimuksessa keskityttiin julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajien laadunvarmistuksen kokonaisuuteen. Tutkimuksen avulla laadittiin julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajien laadunvarmistuksen nykytilan kuvaus sekä selvennettiin siihen liittyviä haasteita ja kehittämiskohteita. Julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajien laadunvarmistusta lähestyttiin määrittelemällä tilintarkastuksen laadun ja laadunvarmistuksen käsitteet yleisellä tasolla. Tämän jälkeen selvennettiin nimenomaan julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajien laadunvarmistusta teemahaastatteluiden avulla. Tutkimuksen tuloksina saavutettiin tarkka kuvaus julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajien laadunvarmistusjärjestelmästä. Tutkimus osoitti, että julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajien monimuotoiset tehtävänkuvat aiheuttavat haasteita toimivan ja uskottavan laadunvarmistusjärjestelmän rakentamiselle. Lisäksi nykyinen laadunvarmistusjärjestelmä pohjautuu väljään sääntelyyn, mikä osaltaan vaikeuttaa laaduntarkastusten toteutusta. Parhaillaan on käynnissä selvitystyö tilintarkastajien valvontajärjestelmän kokonaisvaltaisesta uudistamisesta ja yhtenäistämisestä. Tämä tuo mahdollisesti muutoksia myös julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajien laadunvarmistuksen toteuttamiseen. Avainsanat: tilintarkastus, tilintarkastuksen laatu, tilintarkastuksen laadunvarmistus, JHTT-tilintarkastaja, JHTT-yhteisö

Vaarantavatko finanssiriskit kuntien itsehallinnon? Tutkimuksessa selvitettiin kuntien finanssiriskien lajit, niiden suuruuteen vaikuttavat tekijät, riskinsietokyvyn ja finanssiriskien suuruus ja laskettiin, riskinsietokyvyn muutos, jos finanssiriskit realisoituisivat yhdellä kertaa täysimääräisesti. Keskeisin käsite on riski. Sen yleisen tason määrityksen mukaan tavoiteltu, oletettu tai toivottu tila tai kehitys toteutuu eri tavalla kuin tavoiteltiin, toivottiin tai oletettiin. Riskien näkökulmasta keskitytään nonprofit-organisaatio kuntaan. Organisaatiomallin ja valtion ja kunnan päämies-agenttisopimuksen vuoksi kunnan pitäisi olla riskiasenteeltaan vain vähän riskiin hakeutuva. Tutkimuksessa erotettiin staattinen finanssiriskiasema (riskinsietokyky) ja varsinaiset dynaamiset finanssiriskit. Riskinsietokyvyn määrittävät ali- tai ylijäämä, maksuvalmius ja velkaantuneisuus. Sitä muuttaa tulojen ja menojen epätasapaino, varoihin ja velkoihin kuuluvien tulojen ja menojen epätasapaino ja niiden arvonmuutokset ja esimerkiksi takausriskin toteutumisesta johtuva uusi velka tai rahavarojen muutos. Lisäksi riskinsietokykyyn vaikuttaa käyttöomaisuuden arvioidusta tai suunnitellusta tarpeesta poikkeava tarve. Jos finanssiriski toteutuessaan heikentää riskinsietokykyä, voidaan puhua yleisesti riskin toteutumisesta tai riskin toteutumisesta negatiivisesti. Kun riskinsietokyky heikkenee riittävästi, vaarantuu toimijan tulevaisuus. Sekä riskinsietokyky että dynaamiset finanssiriskitekijät mitattiin osatekijöistänsä koostuvan summamuuttujan avulla. Näiden kahden summa osoitti, kuinka paljon riskinsietokyky muuttuisi dynaamisten finanssiriskien toteutuessa yhdellä kertaa täydellisesti. Tilastoaineistolla tutkittiin yksittäisten finanssiriskien suuruus vuosina 1997 2006 ja niiden korreloiminen tiettyjen taustamuuttujien kanssa. Korrelaatiot olivat suhteellisen pieniä, mutta joidenkin muuttujien osalle tuli olennaisia kertymiä joihinkin finanssiriskeihin. Eniten finanssiriskien kanssa korreloivat huoltosuhde, koulutustaso ja asukasluvun muutos. Myös väestön ikärakenne vaikutti kunnan finanssiriskeihin: eläkeikäisten osuuden ollessa suuri ja sen kasvaessa finanssiriskit kasvavat. Riskinsietokyvyn osatekijöistä pienin riskinsietokyky oli velkaantuneisuudessa. Tuloriskiin vaikuttivat eniten valtionosuudet, kunnan tulovero ja yhteisövero: nämä muodostavat jo keskenään suuren tuloriskin, noin 10 % kokonaistuloista. Menoriskit olivat noin kolmanneksen tuloriskeistä. Muista dynaamisista finanssiriskeistä suurin oli takausriski ja yksittäistapauksissa valuuttariski. Maakunnista riskinsietokyky oli pienin Kainuussa, Lapissa ja Etelä-Savossa, suurin Uudellamaalla, Pirkanmaalla ja Varsinais-Suomessa. Myös dynaamiset finanssiriskit noudattivat samantapaista maakuntajakoa. Kuntatyypeistä finanssiriskit olivat pieniä esikaupunkikunnissa, suurimpia alkutuotantokunnissa. Voimakkaasti kasvavissa esikaupunkikunnissa riskinsietokyky oli heikko. Riskinsietokyky ja dynaamiset finanssiriskit käyttäytyvät kuntakoon mukaan loogisesti: mitä suurempi kunta, sen parempi riskinsietokyky ja pienemmät dynaamiset finanssiriskit. Tämä osoittaa, että esimerkiksi PARAS-hankkeella olisi parempi pyrkiä asukasluvultaan suurempiin kuntiin eikä vain uusiin hallinnollisiin organisaatioihin. Useissa kunnissa oli pieni riskinsietokyky ja suuret dynaamiset riskit. Tässä joukossa on kriisikuntalistojen kuntia. Näihin kuntiin keskittyi niitä taustamuuttujia, joihin myös riskit keskittyivät. Kunnat myös vaikuttavat olevan väestöä luovuttavia, väestöpohjaltaan ikääntyviä kuntia, joissa tulevaisuuden odotukset ovat muutoinkin heikot. Tutkimuksesta on myös pääteltävissä, että valtion ja kuntien välisen rahoituspohjan on vakiinnuttava tai vastaavasti niiden tehtävänjakoa on muutettava. Tämä vaikuttaa asiallisesti ottaen kuntien itsehallintoon. On kyseenalaista, kuinka kauan tietyt tuloerät pystyvät kasvamaan niin nopeasti kuin mitä ne ovat lähimenneisyydessä kasvaneet. Kuntienkin pitää sopeuttaa palvelurakennettaan vastaamaan mahdollista rahoituspohjaa ja todellista muuttuvaa tarvetta. Niiden pitää muistaa riskiasenteensa ja harkita riskin kasvattamista esimerkiksi elinkeinopoliittisissa hankkeissa. Financial risks in Finnish Municipalities The study researched the types of financial risk in municipalities and sought factors contributing to their magnitude, determined the risk-taking ability and size of financial risk, likewise calculated how great the risk-bearing capability would be if financial risks were to materialize in full and all at once. Municipalities and federations of municipalities were compared against each other. The study is qualitative up to the point of model development; when numerical data is added to the model we become concerned with quantitative research. The research method was a constructive approach and comparative research in which theories and methods developed through market environment research were compared to the operating environment of the public sector. The main concept in the study is risk. According to the definition of risk at a general level, the situation or development pursued, assumed and desired materializes in a manner different from that pursued, desired or assumed. In contrast to uncertainty, which is frequently set alongside risk, risk subsumes objectivity and always some probability. In contrast to speculative risk, pure risk is concerned with events in which there is no prospect of profit. The study focuses on the municipality, a non-profit organization, from the perspective of risk. The attitude of a municipality to risk should be one which runs an absolute minimum of risk. This is due to the actoragent agreement between central and local government. Risks are divided into accident and business risks. Against the negative materialization of the former protection can be sought through insurance, not against the latter. Funding and financial risks come under business risk. When a financial risk mate-rializes revenue or expenses mount up in a manner different from what was anticipated, or then the value of assets and debts develops in a manner different from what was pursued. The study draws a distinction between the static financial risk position (tolerance of risk) and actual dynamic financial risks. The ability to tolerate risk is defined as a static state, a position determined by deficit or surplus, liquidity or indebtedness. First of all tolerance of risk changes the imbalance of revenues and expenses pertaining to operations; secondly the imbalance of revenues and expenses pertaining to assets and debts; thirdly it is changed by changes in the values of assets and debts or, for example, by a new debt or change in monetary assets due to the materialization of surety risk. Tolerance of risk is further influ-enced by a need which differs from the estimated or planned need for fixed assets. If, as a result of the materialization of dynamic risks the tolerance of risks increases, the ability of the municipality to retain its independence as an actor providing services will improve. This can be taken to be a positive materialization of financial risk. If a materializing dynamic finance risks impairs tolerance of risk we are concerned in general with the materialization of risk or the materialization of risk in a negative way. When the tolerance of risk declines sufficiently, the future of the actor is in jeopardy. Risk management is an entity subsuming an approach to an assessment of the problem, identification of risks and assessment of the consequences, likewise manage-ment of risk either preventively or by elimination. Identification and assessment are inextricably linked to risk measurement. In order for risks to be measurable, they must first be operationalized; thereafter they can be compared against each other or investigated in relation to background variables. Risk measurement is closely connected to the concept of distribution. Financial risks are measured by VAR analysis and the CAPM method, also by the Monte Carl method, which is among the stochastic models. Methods based on distribution of risks have been developed to eliminate financial risks; these are based on portfolio theory. Risk-bearing objects are classified and placed in order by classification of risks (rating). Methods of bankruptcy research can also be brought to bear on municipality research. Tolerance of risk was measured in the work by means of a sum variable composed of its subfactors. Dynamic finance risks were also summed to the sum variable. The sum of these two demonstrated how much tolerance of risk would change if dynamic finance risks were to materialize in full all at once. Not all finance risks could be operationalized and measured (e.g. land risk, political risk etc.). Some of the measures include speculation in the parameters used (e.g. measuring interest risk, currency risk etc.). The study used real statistical data to examine how great the finance risks were dur-ing the period 1997-2006 and also how individual financial risks correlated with certain background variables. The correlations were consistently relatively low, but for some variables there were significant accumulations on several finance risks with these weak correlations. Among the background variables those correlating most with financial risks were service proportion, level of education and change in number of residents. Age structure of the population affected the formation of finance risk of a municipality: when the share of those over the age of 64 was great and as it increased so also did the financial risks increase. An increase in the share of the population of older age groups demonstrated a similar effect. Among the individual risk tolerance subfactors describing tolerance of risk, the lowest tolerance of risk was in indebtedness. The risks were assigned values on both sides of zero. Not even a major amount of loan is fatal if income funding is adequate. Revenue risk was also much affected by state subsidies, municipal income tax and business cycle based community tax. These formed by magnitude even alone an income risk composed of income structure risks whose distribution was large, some 10% of total revenue. Their simultaneous change to negative would mean from the perspective of finance the elimination from overall revenue of almost one percentage point of revenue. Expense risks were consistently about one third smaller than revenue risks. Greater variations were discernible in expense risks in personnel costs and procurement costs. In small municipalities especially, this is likely symptomatic of a shift from own service production to buying-in of services. It was apparent in cost structures as a whole that expenses did not react sufficiently to change in service need, but that revenues did so react. Among other dynamic finance risks the greatest was in surety. Currency risk was also great in individual cases. Regions, population groups and types of municipality were chosen as groups of municipalities for the study. Tolerance of risk was lowest in the municipality of Kainuu, in Lapland and southern Savo and greatest in Uusimaa, Pirkanmaa and South-west Finland. Dynamic finance risks also adhered to the same regional division. Contemplated by type of municipality, the risks are small particularly in suburban municipalities and in larger municipalities with primary production. Tolerance of risk in suburban municipalities with marked growth was low notably when scrutinized through liquidity and indebtedness the suburban municipalities were in a weak position. In municipalities with population growth the total revenue risk was greatest. Numerous municipalities were characterized by low tolerance of risk and large dynamic risks. Among these municipalities there a municipalities on the crisis list. In these there was a concentration of those background variables on which risks also concentrate. The problem is that these municipalities appear to be those which are losing population, whose population base is ageing and whose future expectations are otherwise low.

HYBRIDIORGANISAATIOIDEN JA NIIDEN KONSERNIJOHTAMISEN MUOTOUTUMINEN Tutkimuksessa tarkastellaan Jyväskylän, Oulun, Tampereen ja Turun palvelutuotannon hierarkkisten ja markkinasuuntautuneiden toimintatapojen ja niiden konsernijohtamisen muutoksia vuosina 1993 - 2006. Tutkimus on instituutioiden taloustieteen piiriin kuuluva hallinnon tutkimus, jonka tavoitteena on ymmärtää tapahtuneita muutoksia ja antaa virikkeitä toimintatapojen valintaan ja niiden konsernijohtamisen kehittämiseen. Tutkimuksessa tarkastellaan ensin toimintatapojen ja kaupunkien keskushallintojen käyttämien johtamisjärjestelmien muutoksia omina ilmiöinään ja lopuksi ne yhdistetään palvelutuotannon toimintatapojen valinnan ja sen tuloksena muotoutuneen hybridiorganisaation hallinnan suhteiden tarkasteluksi. Kaupunkien toimintatapojen muutokset ovat perustuneet pääosin konsernijohdon näkemyksiin niiden tuloksellisuudesta. Muutokset ovat olleet varovaisia ja vaiheittaisia. Markkinasuuntautunut toimintatapa, erityisesti konsernin sisäinen tilaaja-tuottajamalli, on yleistynyt. Kilpailuttaminen ja näennäismarkkinoiden kehittäminen on ollut vähäistä, mutta lisääntymässä henkilöstön eläköityessä ja tilaajaosaamisen kehittyessä. Toimintatapojen valinnassa ei juurikaan ole hyödynnetty transaktiokustannuslaskennan tarjoamia mahdollisuuksia kaupunkien kirjanpitojärjestelmien kehittymättömyydestä johtuen. Kaupunkien johdolla on kuitenkin ollut varsin hyvä kuva markkinoiden ja hierarkioiden ongelmista. Myös normiohjauksen ja muiden tuotannontekijöiden rajoitusten vaikutuksista eri toimintatapojen kustannuksiin on olemassa jonkinlainen kuva. Tuotannontekijöiden rajoituksilla on tutkimuksen mukaan keskeinen vaikutus siihen, että hierarkioilla, markkinoilla ja hybrideillä on alueensa, jossa niiden kustannukset ovat pienimmät. Toimintatapojen valinta ja johtamisjärjestelmien ja -menetelmien kehittäminen ovat erillisiä ilmiöitä, vaikka ne vaikuttavatkin jossain määrin toisiinsa. Konsernimainen rakenne syntyi hierarkian sisällä päätösvallan delegoinnin kautta. Markkinasuuntautuneet toimintatavat johtivat konsernirakenteen ja -johdon muotoutumiseen. Toimintaympäristön hallintaan ja kuntayhteisön johtamiseen kehitettyä strategista johtamismenetelmää muokattiin myös konsernijohtamiseen soveltuvaksi vuorovaikutteisten prosessien ja BSC-mittariston avulla. Toimintatapojen valintojen ja markkinasuuntautuneiden toimintatapojen yleistymisen seurauksena muotoutui kaupunkeihin hybridiorganisaatio, jossa on kolme vahvaa ohjausjärjestelmää: markkinat, hierarkia ja hybridijärjestelmän kaltainen tilaaja-tuottajamalli. Järjestelmien johtaminen on osittain eriytynyt ja hybridiorganisaatiota pyritään hallitsemaan konsernirakenteen, strategisen johtamisen ja ns. toimintamalliajattelun avulla. Kaupungit ovat yhdistäneet viime vuosina toimintatapojen valintaa ja johtamisjärjestelmää koskevat päätökset yhdeksi kokonaisuudeksi, jota yleisesti kutsutaan toimintamalliksi. Tällöin yhdistetään valintaan liittyvä tuloksellisuuden arviointi ja demokraattiseen poliittiseen päätöksentekoon liittyvä asioiden ja ihmisten johtaminen. Samalla tullaan määritelleeksi toimintatapojen valinnan ja hallinnan suhteet ja niiden osatekijöiden välinen tasapaino. Tutkimuksen tuloksia voidaan yleistää vain kohdekaupunkien kaltaisiin kuntiin. Tilaaja-tuottajamallin yleistyminen ja kuntien yhteistyöhankkeet lisäävät tulosten soveltamismahdollisuuksia. Tutkimuksen pohjalta voidaan kehittää transaktiokustannuslaskentaa ja siihen perustuvaa tuotannontekijöiden rajoitusten analysointia toimintatapoja valittaessa. Kaupunkien johto voi myös saada virikkeitä tutkimuksesta johtamisjärjestelmien kehittämiseen toimintatapojen valinnan ja hybridiorganisaation hallinnan suhteiden osalta. The starting point of this approach was very pragmatic, the purpose being to pursue the former studies on the purchaser-producer split of the target towns by dealing more extensively with issues concerning their corporate management. During the research the issues concerning the choice and the control of service production mechanisms in the corporate management became significant. What kind of mechanisms and tools does the corporate management formed as a result of the generalization of market uses use and how does it control the hybrid organization caused by the differing mechanisms. The purpose of the research has been primarily to increase understanding of the changes that have taken place. One goal has been also to give the municipal management stimulus for developing the management of mechanisms and learning from the examples and experiences of the others. The towns often used vague and inconsistent terms and concepts, which also had to be standardized and defined. That part of the research was mainly mapping out the situation. The research was performed according to a case study method based on abductive logic. The goal of this reasoning was to achieve the logic that occurs on the practical level. Each issue relevant to the study (changes in governance structures and processes concerning service production as well as changes in the methods of corporate management and the mechanisms of hybrid organizations) was first scrutinized considering its initial stage and the changes that have been made. The essential concepts used in the study for examining the material were defined on the basis of empirical study material and research literature. This kind of hermeneutic circle was trodden several times. The result of each study field can be reduced as follows: 1.The market orientated mechanisms and especially the internal purchaser-producer split of the corporation based on co-operation, which has developed towards hybrid organization, have become common in recent years. Bid seeking and the development of quasi market have been insignificant, but increasing when the personnel are retiring and the markets as well as the customer knowledge are improving. As the result of the changes in mechanisms the municipal management has adopted corporate structure and hybrid organization, which include several governance structures and processes. 2.Strategic management has also developed into the management form used in corporate structure and hybrid organization as a result of interactive strategy processes, target settings based on input-output strategies and BSC meters, and productivity valuation. Strategic management is also used as a basis when choosing mechanisms. Although the corporate management structures in each town are very different the forms of strategic management are very similar. 3.The management of different service production mechanisms concentrates on choosing the ones based on their productivity and efficiency valuation and the management of the resulting hybrid organization. The choice is strongly influenced by political views and the estimates of the corporate management concerning the suitability of different governance structures and processes for different types of mechanisms. This research also emphasizes the effects of asset specificity, for example normative guidance, on the total costs and the choice of different mechanisms. It also analyzes the elements of productivity and the relation efficiency and governance in the mechanisms of the different towns. Understanding the changes and mutually agreed concept definitions can help to clarify how to improve the choice of governance structures and processes and the corporate management in the towns. Developing the choice criteria of the mechanisms examined still requires a lot of research work and improving calculation systems.

Tämän tutkimuksen tavoite jakautuu kolmeen osaan. Ensiksi tavoitteena on rakentaa kokonaistaloudellisen edullisuuden kriteeristö, joka toimii työkaluna kilpailutuksia tekeville hankintayksiköille. Toiseksi kriteeristöön peilaten pyritään selvittämään, onko halvimman hinnan mukaan tehty kilpailutus kokonaistaloudellisesti edullinen, miten laatu on huomioitu siinä sekä erilaisten hankinta-esimerkkien kautta sitä, miten käytännön hankinnoissa käytetyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet on valittu suhteessa luotuun kriteeristöön. Kolmantena tavoitteena on kehittää aineistosta nousseita laskentamenettelyjä ja laadun vertailutapoja. Tutkimusaineistoina käytetään Espoon, Helsingin ja Vantaan elintarvikehankintojen sekä pääkaupunkiseudun yhteishankintojen ja Vantaan kaupungin muiden materiaalihankintojen tarjouspyyntöjä liitteineen. Laatu- ja hintateorian kautta rakennettu hankintakriteeristö on laaja, sillä se pyrkii huomioimaan mahdollisimman hyvin kuntien laajan kilpailutuskentän. Kriteeristö lähestyy laatua sen neljän näkökulman kautta ja huomioi myös hinnan eri painoarvoineen. Kokonaistaloudellista edullisuutta määritellään tarjouspyynnössä useassa eri vaiheessa. Halvimman hinnan mukaisessa kilpailutuksessa haluttu laatu saavutetaan ehdottomilla edellytyksillä ja kokonaistaloudellisuutta saavutetaan myös välillisillä tekijöillä, kuten sopimuskauden pituudella tai maksuehdolla. Vaikka vertailuperusteena on vain hinta, kokonaisuudessaan hankinta on kokonaistaloudellisesti edullinen, sillä tulee täyttää tietyt edellytykset, jotta tarjouskilpailuun voi osallistua. Vertailuperusteiden kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa käytetään aineistona hyvin erilaisia hankintoja. Yhteistä näyttää olevan se, että on tyypillistä käyttää kahta vertailuperustetta. Niiden suhde luotuun kriteeristöön vaikutti suppealta ja painottuu suunnittelu- ja tuotekeskeiseen laatuun eli mitä ja miten -ominaisuuksiin. Laadun osalta voi todeta, että subjektiivista arviointia käytetään paljon, jotta saavutetaan oikea, haluttu laatu. Hintojen vertailumenettelyillä näyttää olevan vaikutusta kustannussäästöjen saavuttamiseen. Erilaisilla laskentamenettelyillä vaikutetaan myös laatuun, osakokonaisuuksiin voidaan saada hinta-laatusuhteeltaan parempi toimittaja kuin koko tuotekoriin, jossa tarjoaja voi kenties taktikoida valikoimalla ja hinnan asetannalla. Asiasanat:hankinta, laatu, hinta, kokonaistaloudellinen edullisuus, vertailuperusteet, arviointikriteerit

Seurakunta on toimeksiantotalous ja toimeksiantotalouden perusperiaate on talouden tasapaino pitkällä aikavälillä. Toimeksiantotaloudessa yhteisö käyttää kaikki varansa saamansa toimeksiannon hoitamiseen, eikä kerää itselleen omaisuutta. Seurakunnissa siirryttiin hallinnollisesta kirjanpidosta liikekirjanpitoon perustuvaan kirjanpitoon vuonna 1999. Tuolloin ensisijaiseksi talouden tasapainon mittariksi tuli tuloslaskelma. Tuloslaskelman merkitys talouden tasapainon mittarina korostui vuonna 2001, kun kirkkojärjestyksen (1055/1993) 15 luvun 1 §:ään lisättiin säännös alijäämän kattamisvelvollisuudesta. Tuloslaskelman käyttäminen talouden tasapainon mittarina voidaan kuitenkin kyseenalaistaa. Ongelman muodostaa erityisesti pysyvien vastaavien arvostaminen. Tuloslaskelman mukaan talous on tasapainossa kun vuosikatteella voidaan kattaa poistot. Poistot eivät todellisuudessa kuitenkaan vastaa toteutuneita investointeja. Tämän tutkimuksen tavoite on arvioida, miten pysyvien vastaavien erilainen kirjanpidollinen käsittely vaikuttaa rahatalouden tasapainoon. Tätä arviointia on tehty kahdeksan tilinpäätöksestä saatavan tunnusluvun avulla. Tunnusluvut on laskettu kaikista Suomen evankelisluterilaisista seurakunnista vuosilta 1999–2007. Tässä tutkimuksessa pysyviä vastaavia ja talouden tasapainoa on käsitelty nykyisen dynaamiseen taseteoriaan perustuvan kirjanpitokäytännön mukaan, rahavirtoihin perustuvan rahoituslaskelman mukaan ja staattiseen taseteoriaan perustuvien IPSAS-standardien mukaan. Lisäksi on arvioitu tosiasiallisen tasapainon toteutumista. Rahatalouden tasapainon saavuttamista ei voida luotettavasti arvioida pelkän tuloslaskelman avulla. Pysyvien vastaavien kirjanpidollisesta käsittelystä johtuen, tuloslaskelman antama kuva talouden tilasta on liian positiivinen. Tasapainon arvioinnissa ongelmallista on myös tarkasteluajanjakson riittävä pituus. Eripituinen tarkasteluajanjakso antaa erilaisen kuvan talouden tasapainosta. Tarkasteluajankohdan pituudella on liittymäkohta myös sukupolvien väliseen oikeudenmukaisuuteen. Avainsanat: talouden tasapaino, seurakuntatalous, pysyvät vastaavat, IPSAS-standardit, toimeksiantotalous

Kuntalain muutokset ovat mahdollistaneet 1990-luvulta lähtien kunnille uusia tapoja järjestää palvelutuotantoaan. Ohjausjärjestelmien vapautumisen myötä kunnat nähdään konserneina myös johtamisen näkökulmasta. Aikaisemmin konserni nähtiin vain juridisena ja kirjanpidollisena käsitteenä kuntalaissa. Nyt on herätty siihen, että kuntien tulee myös ohjata ja johtaa omistuksiaan, jotta ne hyödyttäisivät parhaiten emokuntaa ja tätä kautta kunnan asukkaita. Tässä tutkimuksessa kuvataan kuntakonsernin omistajaohjauksen organisointimahdollisuuksia. Omistajaohjauksen organisoinnista on sääntelyä kuntalaissa, mutta laki jättää kunnille myös vapauksia määritellä esimerkiksi käytössä olevat toimielimet ja viranomaiset ja mahdollisuuden useassa tilanteessa delegoida tehtäviä ja valtaa organisaatiossa. Työssä määritellään kuntakonserni, konsernijohto ja omistajaohjaus, joka on osa omistajapolitiikka-kokonaisuutta. Teoreettisina lähtökohtina toimivat yhtäältä agenttiteoria selittämässä ja kuvaamassa työnjakoa ja toisaalta kuvataan omistajaohjauksen sijoittumista strategisen johtamisen näkökulmasta kunnan strategiakenttään ja hahmotetaan ohjauksen välineitä. Empiirinen osuus on ensinnäkin toteutettu asiakirja-analyysinä. Asiakirja-analyysissa on tutkittu muun muassa konserniohjeita ja johtosääntöjä ja niiden pohjalta hahmotettu kaupungeissa käytössä olevat tehtävänjaot. Tämän jälkeen tutkimusta on syvennetty kunkin tapauskaupungin virkamiesjohtoon kuuluvan henkilön teemahaastattelulla. Haastatteluissa on selvitetty taustoja ja perusteluja organisointiin, minkälaisia välineitä on käytössä ja minkälaisia kehitysnäkymiä organisoinnissa on tai minkälaisia ongelmia on havaittu. Tapauskaupunkeina ovat Suomen kuusi suurinta kaupunkia eli Espoo, Helsinki, Oulu, Tampere, Turku ja Vantaa. Vaikka tapauskaupungit ovat kuusi suurinta kaupunkia, niiden konsernit ovat hyvin erikokoisia yhtiölukumäärällisesti. Myös konsernijohdon on määrittely, tehtävänjaot ja omistajaohjauksen välineet vaihtelevat kaupungista toiseen. Yhtenäistä kaupungeissa on, että omistajaohjauksessa nähdään kaikkialla olevan kehitettävää ja tahtoa omistajaohjauksen tosialliseen kiristämiseen löytyy. Kolmessa kuudesta kaupungista on konsernijaosto ja kahteen on tutkimuksen teon aikana perustettu kaupunginhallituksen alainen jaosto, vaikka kaikissa tapauksissa jaostojen toiminta ei ole ongelmatonta. Kehittämistarpeita on nähty myös tavoitteiden asettamisessa, raportoinnissa ja edustajien nimeämisessä. Asiasanat:kuntakonserni, omistajaohjaus, tehtävänjako, organisointi

Toiminnan tehostamisvaatimusten lisääntyessä korostetaan kunnallishallinnossa entistä enemmän markkinamekanismien hyväksikäyttöä. Laskentatoimi on kunnissa siirtymässä vahvasti johdon laskentatointa palvelevaan suuntaan. Palvelutuotannolta edellytetään laadun lisäksi alhaisia yksikkökustannuksia. Tähän problematiikkaan liittyy olennaisesti tämän tutkimuksen kohteena oleva kannattavuuslaskenta sekä sen hyödyntäminen. Kannattavuuden tarkastelu on tutkimuksessa rajattu tuote- ja asiakaskohtaisen kannattavuuden tutkimiseen. Pelkät laskelmat eivät kuitenkaan riitä, vaan päätöksentekijöiden on osattava hyödyntää tarjolla olevaa informaatiota. Laskentainformaation hyödyntäminen vaatii tehokasta johtoa ja päätöksentekoa, sekä näitä tukevaa laskentajärjestelmää. Tutkimuksen tavoitteena on tutkia tuote- ja asiakaskohtaisen kannattavuuslaskennan hyödyntämistä kuntatalouden päätöksenteossa. Tutkimusotteeksi on valittu tapaustutkimus ja empiirinen tutkimusaineisto on hankittu pääosin haastattelujen avulla. Haastattelut ovat mahdollistaneet tuote- ja asiakaskohtaisen kannattavuuslaskennan monipuolisten hyötyjen sekä niiden mahdollisuuksien tunnistamisen, joita laskentajärjestelmä kuntasektorille tarjoaa. Empiirisen aineiston hankintakohteina ovat Tampereen Tietotekniikkakeskus, Tampereen kaupungin päivähoito sekä Hämeenlinnan kaupunki. Tuote- ja asiakaskohtaisen kannattavuuslaskentainformaation suurimmat kuntatalouteen tuomat hyödyt liittyvät kustannusten hallintaan, prosessien kuluttamien voimavarojen tunnistamiseen sekä hinnoitteluun ja suoritteen tuotantoa koskevien päätöksien tukemiseen. Tuote- ja asiakaskohtaisen kannattavuuslaskennan katsotaan tukevan myös laskentatoimen eri tehtäviä: suunnittelua, päätöksentekoa, toimeenpanoa ja seurantaa. Empiirisen aineiston perusteella sen katsotaan tukevan myös organisaatioiden tuloksellisuutta. Tuote- ja asiakaskohtaisen kannattavuuslaskennan voidaan todeta olevan merkittävä informaatiolähde kuntaorganisaatioissa, sillä se tuottaa yksiköille relevanttia informaatiota, jonka voidaan katsoa olevan päätöksentekijöille hyödyksi. Tuote- ja asiakaskohtainen kannattavuuslaskenta nähdään kuntataloudessa hyödylliseksi liikelaitoksissa sekä yksiköissä, joilla on ulkoista myyntiä. Tuotekohtaista kannattavuuslaskentaa voidaan hyödyntää myös tilaaja-tuottajamallin perustein toimivissa organisaatioissa. Mainituissa yksiköissä tuote- ja asiakaskohtaisen kannattavuuslaskennan edellyttämä tuottojen seuranta tuotteittain tai asiakkaittain on mahdollista, toisin kuin hierarkkisen toimintamallin yksiköissä. Kuntasektori tarjoaa tuote- ja asiakaskohtaisen kannattavuuslaskennan soveltamiselle yritysmaailmaa monimutkaisemman kontekstin, mutta lähivuosina kunnat tulevat tarvitsemaan entistä enemmän johdon laskentatoimen tuottamaa informaatiota, jota muun muassa tuote- ja asiakaskohtainen kannattavuuslaskenta tarjoavat. Asiasanat:kannattavuus, laskentainformaation hyödyntäminen, sisäinen laskentatoimi, päätöksenteko

Tutkielman tarkoitus on selvittää ja analysoida miten kuntien tarkastuslautakuntien julkaisemat arviointikertomukset ovat kehittyneet kymmenen vuoden aikana. Kuntien ensimmäiset arviointikertomukset koskivat vuotta 1997. Tutkielmassa tutkitaan kuuden erilaisen kunnan arviointikertomuksia vuosilta 1997 - 2006. Ensimmäinen seurattava ominaisuus perustuu kuntalain 71 § tarkastuslautakunnille annettuun tehtävään arvioitava, ovatko valtuuston toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet toteutuneet. Tarkastuslautakunnan tulee arvioida, onko kunnan korkeimman päättävän elimen - valtuuston - tahto toteutunut reaalimaailman toimintana ja vaikutuksina valtuuston vahvistamilla taloudellisilla ehdoilla. Kuntalain 65 §:n 2 momentissa on määrätty, että talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseksi turvataan. Turvaamisella tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä, että kunnalle lainsäädännössä määrätyt ja kunnan itselleen ottamat tehtävät on mahdollista toteuttaa toimintasuunnitelmassa esitetyllä tavalla ja tuloksilla taloussuunnitelman puitteissa. Kun toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet on kuntalain edellyttämällä tavalla vahvistettu, annetaan toimeenpano kunnan muiden toimielimien toteutettavaksi. Lopuksi tarkastuslautakunta arvioi, miten toimenpano on onnistunut. Toimeksiannon onnistumisen arviointia kutsutaan arviointikirjallisuudessa tilivelvollisuusarvioinniksi. Arviointikertomusten tilivelvollisuusarvioinnin muutos on ensimmäinen tutkimani kehityspiirre. Arviointitutkija Eleanor Chelimsky (1997,10) jakaa arvioinnin tarkoituksen perusteella kolmeen eri ryhmään. Ensimmäisenä on edellä mainittu tilivelvollisuusarviointi ja seuraavaksi tulevat tiedontuotanto- ja kehittämisarviointi. Hyödynnän Chelimskyn ryhmittelyä niin, että toisena kehityspiirteenä tutkin arviointikertomusten tiedontuotannon kehitystä ja kolmantena kunnan kehittämiseen liittyvää sisältöä arviointikertomuksissa. Neljäntenä asiana esitän miten arviointikertomukset ovat kehittyneet asiakirjana. Neljännessä luvussa esitän miten kuuden esimerkkikunnan arviointikertomukset ovat kehittyneet esitettyjen ominaisuuksien suhteen. Viimeisessä luvussa esitän tutkimustyön perusteella tekemäni johtopäätökset siitä, miten tarkastuslautakuntien suorittama arviointyö on kehittynyt arviointikertomusten perusteella. Lopuksi esitän arviointikertomusten kehittämismahdollisuuksia niiden merkityksen ja vaikuttavuuden parantamiseksi kunnallisen toiminnan merkittävimmäksi palautejärjestelmäksi. Asiasanat:Arviointi, arviointimenetelmät, kunnat, tarkastuslautakunnat, tilintarkastus

Tämä työ käsittelee kuntien liiketoimintaa harjoittavien tytäryhtiöiden omistajaohjaajia ja ohjausvälineitä tarkastustoimintaan kytkettynä. Kuntalakia uudistettiin 15.5.2007, jolloin määriteltiin kuntakonserni, konsernijohto ja päivitettiin tarkastustoimijoiden tehtävät konserniaikaa paremmin palveleviksi. Omistajaohjausta ei ole julkisessa keskustelussa pidetty kuntien vahvana alueena, vaikka omistukset ovat merkittävät. Käsitystä konsernijohtamisen haastavuudesta tukee myös usein esiin tullut politiikan ja virkamieshallinnon valtakilpailu sekä valvojan ja valvottavan roolien sekoittuminen. Myös tarkastustoimijoiden tehtävät, roolit ja työn koordinointi muuttuvat, kun työympäristö muuttuu. Tutkimuksessa sovellettiin omistajaohjauksen ja tarkastustoiminnan ilmiöiden yhdistämiseen agenttiteoriaa kokeilevalla otteella. Tutkimus toteutettiin laadullisena aineistoanalyysinä, jossa ajankohtaisin esimerkein havainnollistettiin käytännön toimintoja. Tutkimuksessa kartoitettiin omistajaohjauksen ja tarkastajien välisiä keskeisiä yhteyksiä sekä niitä mahdollisuuksia, joita kummankin toiminnon kehittämisessä on. Osakeyhtiön omistajaohjauksen toteuttajina tutkimuksessa kuvattiin, yhtiökokous, hallitus, nimitysvaliokunta, virkamiesvalta sekä poliittiset vallankäyttäjät. Ohjauksessa käytettävistä välineistä käsiteltiin yhtiöjärjestys, konserniohje, corporate governance ja johdon palkitseminen. Kuntatarkastus on tutkimuksessa jaettu JHTT-tilintarkastukseen, tarkastuslautakuntaan, sisäiseen tarkastukseen ja controller-toimintoon. Tuloksina saatiin merkkejä siitä, että kuntakonsernin omistajaohjauksen toiminnot näyttävät sitoutuvan ammattimaista omistajuutta tiukemmin vielä politiikan toimintatapaan. Kuntataloudelle lisäarvoa luovaa omistajuutta ei tavoitella vielä täysipainoisesti. Päämiehenä tutkimuksessa nähtiin abstrakti kuntatalous, jonka etu on myös suurin kuntalaisten etu. Tarkastustoimijoiden kohdalla rooli omistajaohjauksessa oli kirjallisen aineiston pohjalta rajallisesti tutkittavissa. Viitteitä saatiin siitä, että tarkastuksen rooli ei ole kuntatalouden etuja valvova, jos tarkastuksen tehtävänä nähdään omistajaohjauksen toimijoiden valvonta vapaasti. Omistajaohjauksen toteuttajat ja tarkastustoimijat ovat usein tehtävistään tilivelvollisia eri päämiehille ja tarkastuksen toimeksianto on usein varsin rajattu mahdollisuuksiltaan. Tarkastus on yhteydessä suoraan kuntatalouden etuun, mikäli päätetty tahtotila ja valittu toimintatapa omistajaohjauksessa ovat kuntatalouden kannalta lisäarvoa luovaa. Ajankohtaiset lakimuutokset ja kannanotot antavat kuitenkin viestin siitä, että konserniohjaus, liiketoiminnan omistajaohjaus ja tarkastus kehittyvät jatkossa selvästi toisiinsa integroituen. Avainsanat: Kuntakonserni, konserniohjaus, omistajaohjaus, kuntien liiketoiminta, tarkastus, arviointi

Kunnan talouden tasapaino voidaan ymmärtää monella tavalla. Sitä voidaan myös mitata monella tavalla. Tässä tutkimuksessa kunnan talouden tasapainoa tarkastellaan monitulkintaisena ilmiönä, jota mitataan tuloslaskelmaan (tässä tasapainomittari) jaksotetuilla tuloilla ja menoilla. Tutkimus lähtee väitteestä, että tuloslaskelma mittaa puutteellisesti kunnan talouden tasapainoa ja, että tasapainomittarin tuloksella on eri merkitys tulkitsijasta riippuen. Tutkimuksen tavoitteena on jäsentää kunnan talouden tasapainon monitulkintaisuuden ulottuvuuksia mittausteoreettisessa mielessä. Tutkimus on teoreettinen, jolloin siihen ei sisälly empiriaa. Tutkimusotteeni on käsiteanalyyttinen. Tutkimuksen teoreettinen viitekehys on pääosin mittausteoriassa. Tämä tarkoittaa, että tarkastelen kunnan talouden tasapainon monitulkintaisuutta nykyisin käytössä olevan mittarin näkökulmasta; mitä mittari mittaa, ja ennen kaikkea, mitä se ei mittaa. Analysoin monitulkintaisuutta mittaamisteoreettisesti kahdessa osassa; etsinnän ongelmina ja soveltamisen ongelmina. Etsinnän ongelmat liittyvät mittauskohteen, mitattavan ilmiön, etsimiseen sekä mittariin. Soveltamisen ongelmat liittyvät mittaamisen ja mittaustuloksen käyttöön. Mittaustuloksia tulkitaan ja niihin reagoidaan kahden toimijan, kunnan ja valtion, sidosryhmäteoreettisista näkökulmista. Kunnan talouden tasapainoa mitataan tasapainomittarilla, joka on osa liikekirjanpitoon pohjautuvaa tilinpäätöstä. Liikekirjanpidon periaatteisiin kuuluu, että soveltamisympäristö nähdään entiteettinä (kunta talousentiteettinä). Entiteetti on rajattu rahoituksellinen kokonaisuus (talousyksikkö), jonka tuloista ja menoista pidetään kirjaa ja, joka laatii tilinpäätöksen. Tasapainomittarista on muun muassa lainmuutoksien (esim. alijäämän kattamisvelvollisuus) myötä tullut itsestään selvä kunnan talouden tasapainon indikaattori. Tasapainomittari ikään kuin rakentaa käsityksen mitattavasta ilmiöstä ja sen kontekstista. Kunta on muutakin kuin entiteetti. Teoreettisessa mielessä kunta on päämies-agenttisuhteen sisältävä, ikuisesti olemassa oleva toimeksiantotalous, jonka tavoitteena on palvelujen järjestäminen kuntalaisille näiden maksamilla veroilla (kunta toimeksiantotaloutena). Tässä mielessä tasapaino on toimeksiantotaloudessa kuntalaisten saamien hyötyjen (palvelut) ja tekemien uhrausten (verot) välinen suhde. Tasapainossa on kyse myös oikeudenmukaisuudesta, sillä eri väestöryhmien tulisi olla oikeudenmukaisessa asemassa hyötyjen ja uhrausten suhteen. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan sukupolvien oikeudenmukaisuutta sekä muuttoliikkeen aiheuttamaa tilannetta kantaväestön ja muuttajien välillä. Kuntalaisilla on myös oikeus siihen, että heidän tekemänsä uhraukset käytetään tuloksellisesti, eli tasapaino tulisi saavuttaa tehokkaasti. Toimeksiantotalouden tasapainoon kuuluu lisäksi ajallinen ulottuvuus. Nämä ulottuvuudet tekevät kunnan talouden tasapainosta monitulkintaisen. Kunnan talouden tasapainomittari ei ole täysin validi, reliaabeli, eikä relevantti. Tasapainomittariin liittyy periaatteellisia ongelmia, johtuen siitä, että kunta käyttää markkinasektorille suunniteltua mittaria ja se käyttää sitä alkuperäisestä käyttötarkoituksesta (jakokelpoisen voiton laskeminen) poiketen. Tasapainomittariin sisältyy manipulointiriskiä, erityisesti poistojen osalta. Tasapainomittarin merkitys on kasvanut alijäämän kattamisvelvollisuuden myötä, mutta kunnan talouden tasapainon mittaamisessa mittaria ei voida pitää täysin relevanttina. Tasapainomittari kertoo jotain kunnan talouden tasapainosta, mutta paljon olennaista jää ulkopuolelle. Mittaamisella on aina vaikutuksensa. Mittaaminen voi kannustaa mitattavaa yksikköä parantamaan toimintaansa, mutta on olemassa myös riskejä ei-toivotuista vaikutuksista. Kunnan talouden tasapainon mittaaminen saattaa johtaa lyhytnäköiseen alijäämän välttämiseen samalla tavalla jokaisessa kunnassa, jossa tasapainomittari näyttää alijäämää huolimatta siitä, mikä toimeksiantotaloudellinen tasapaino on. Tasapainon mittaaminen saattaa myös johtaa tasapainomittarin tuloksen parantelemiseen luovalla tavalla (esim. poistojen muuttaminen). Itse tasapainomittariin sisältyy määrittelyongelmia (tulon ja menon käsitteet, poistot ja tuloslaskelman kattavuus). Kunta ja valtio sen sidosryhmänä tulkitsevat tasapainomittarin tuloksen eri tavoin ja siten ne myös reagoivat siihen eri tavoin. Tasapainomittarin osoittama nollatulos merkitsee kunnalle tasapainoista tuloslaskelmaa, kun taas valtiolle tasapainoista kuntataloutta. Vastaavasti valtio on tyytyväinen ylijäämään (kunnalla menee liiankin hyvin), joka kunnan näkökulmasta on vain yksi tunnusluku talouden tasapainosta, eikä kerro mitään toimeksiantotaloudellisesta tasapainosta. Samoin alijäämä on valtion mielestä hälyttävä indikaattori kunnan vaikeasta taloudellisesta tilanteesta. Mielenkiintoista on kuitenkin se, miten ristiriitaista tasapainomittarin tulkinta ja siihen reagointi on kunnalle. Kunnan on otettava huomioon toimeksiantotaloudellinen tasapaino, mutta toisaalta sen on toimittava tasapainomittarin tuloksen perusteella, sillä valtio edellyttää kunnalta tasapainoista tuloslaskelmaa (alijäämän kattamisvelvollisuus). Valtio ei taas näe ristiriitaa tasapainomittarin tuloksen ja toimeksiantotaloudellisen tasapainon välillä. Edelleen mielenkiintoista on se, että valtio on osaltaan luonut epätasapainon ja ristiriidan kuntaan. Samaan aikaan, kun valtio edellyttää tuloslaskelman tasapainoa, se antaa kunnalle uusia tehtäviä ja leikkaa kunnalle kuuluvaa rahoitusta. Kunnan talouden tasapaino on monitulkintainen ilmiö, jota tuloslaskelma mittaa puutteellisesti. Kunnan talouden tasapainon mittaamistuloksella on eri merkitys riippuen siitä, kuka tulosta tulkitsee ja siihen reagoi. Jotta tasapainomittarin perusteella voitaisiin tehdä oikeita päätelmiä kunnan talouden tasapainosta, on mittarin rinnalle otettava täydentävää informaatiota muista tilinpäätöslaskelmista, mutta myös oikeudenmukaisuudesta sekä tasapainon saavuttamisen tehokkuudesta pitkältä aikaväliltä. Tärkeää on myös tiedostaa, mitä ongelmia ja riskejä tasapainon mittaamiseen liittyy. Avainsanat: monitulkintaisuus, kunnan talouden tasapaino, mittaaminen, entiteetti, toimeksiantotalous, sidosryhmä.

Kunnan ensisijaisena tehtävänä on pyrkiä edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa kestävää kehitystä. Tätä tehtävää kunta toteuttaa järjestämällä palveluja kuntalaisille. Palvelut edellyttävät suuria investointeja ja niistä aiheutuu myös huomattavasti juoksevan toiminnan käyttötalousmenoja. Kunnan toimintaympäristössä ja kuntia koskevassa lainsäädännössä tapahtuneet muutokset ovat olennaisesti muuttaneet kunnan roolia palvelujen tuotannossa. Palvelujen järjestämisvelvollisuus ei sisällä pakkoa tuottaa palveluja itse. Kunnan ei myöskään tarvitse rahoittaa palvelujen hoidon edellyttämiä investointeja itse tai omistaa palvelujen tuottamisessa tarvittavia tiloja, laitteita tai muuta omaisuutta. Kunta voi siis lainsäädännön määräämissä rajoissa itse päättää, miten se tehtävien hoidon edellyttämät investoinnit ja palvelut tuottaa ja rahoittaa. Perinteisesti kunta on itse tuottanut palvelut ja rahoittanut investoinnit sekä omistanut palvelutuotannossa tarvittavan omaisuuden, kuten rakennukset ja irtaimiston. Kunta on myös itse hoitanut omaisuuden yllä- ja kunnossapidon. Muutoksen myötä kunnan rooli on eriytynyt palvelujen tilaamiseen, tuottamiseen, rahoittamiseen ja omistamiseen. Investointien ja palvelutuotannon uusissa toteutusmuodoissa kunnan roolit ja vastuut vaihtelevat, jolloin kunta voi toimia vain esimerkiksi tilaajana, palvelujen tuotantovastuun, investointien rahoitus- ja omaisuuden omistusvastuun siirtyessä kunnan ulkopuolelle. Tutkimuksen tavoite on selventää ja määritellä yksityisrahoitusmallin käsitettä, sisältöä ja sen tyypillisiä ominaisuuksia. Toteutan tehtävää teoreettisen aineiston pohjalta, jonka avulla teen käsiteanalyysin aiheesta. Teoreettisen osion jälkeen tutkimuksessa siirrytään empiiriseen osioon, jossa case-kohteen avulla havainnollistetaan teoreettisen osion käsiteanalyysin luomaa konstruointia. Case-kohteena on Espoon kaupungin yksityisrahoitusmallin mukaisesti toteuttama Kaivomestari-hanke. Empiirinen aineisto on koottu pääosin Espoon kaupungin asiakirjoista, mutta lähteinä on käytetty myös muita aihetta koskevia esityksiä. Tutkimustuloksena esitetään kunnan investointien vaihtoehtoisen rahoitus- ja toteutusmuodon jäsennys. Yksityisrahoitusmalli on yksi vaihtoehtoinen tapa toteuttaa ja rahoittaa kunnan investoinnit ja myös tuottaa kunnallisia palveluja. Yksityisrahoituksessa yksityinen osapuoli laajimmillaan suunnittelee, rahoittaa, rakentaa, ylläpitää sekä mahdollisesti myös hoitaa kohteessa tapahtuvan toiminnan sopimuskauden ajan. Siinä hankkeen edellyttämä rahoitus hankitaan yksityisen osapuolen toimesta ja kunta maksaa yksityiselle sen tekemän investoinnin ja palvelut takaisin erityisinä palvelumaksuina. Mallissa kunta ostaa siis yksityiseltä projektiyhtiöltä palvelukokonaisuuden, joka sisältää kaikki yksityisen osapuolen yksityisrahoitussopimuksessa sovitut vastuut. Yksityisrahoitusmalli muuttaa kunnan roolia merkittävästi verrattuna kunnan perinteiseen rooliin investointien toteutuksessa. Yksityisrahoitusmallissa kunnan rooli kaventuu kapeimmillaan vain tilaajaksi ja valvojaksi, tuottamisen, rahoituksen ja omistamisen ollessa yksityisen osapuolen vastuulla. Tyypillisesti mallissa kunta säilyttää kuitenkin ainakin jonkinlaisen palvelujen tuottajan roolin. Yksityisrahoitusmallissa ei nimensä vastaisesti ole siis kyse ainoastaan rahoituksesta, vaan laajemmasta yksityisen ja julkisen sektorin välisestä yhteistyöstä, uudenlaisesta investointien ja mahdollisesti myös palvelujen toteutus- ja rahoitusmuodosta. Avainsanat: Yksityisrahoitusmalli, elinkaarimalli, julkis-yksityinen yhteistyö, Public Private Partnership, Private Finance Initiative, investointi, hanke, palvelutuotanto